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Pubblicata 20 ottobre 2001

Socialismo

dott. Alessandro CECI

diciottoottobreduemilauno

Torna la politica nella  frequente devozione della parola, puntuale, quando la cronaca sembra non ascoltarti e la storia ostenta una tua archiviazione. E la senti di più quando ti accorgi che il mondo annega nell'oceano della sua stessa complessità epistemologica, interpretativa,
cognitiva.

Se c'è un dire che precede il fare, questo dire  compare, quotidiano, da dietro argomenti di carattere professionale, nella trattativa affaristica degli imprenditori, nella lamentela di un cittadino in fila, nella muta protesta di un alienato.

Torna la politica invadente ed invasiva, quando meno te la aspetti, al fianco di ogni confronto, tra la gente che la rifiuta e non sa, come diceva Nenni, che se loro non se ne occupano è comunque la politica ad occuparsi di
loro.

O forse questa devozione della parola, la senti ancor più forte, commovente,  quando, frequentando varie riunioni, ti accorgi che esiste ancora qualcuno con la forza di arringare ai pochi sopravvissuti di un
dibattito consumato, forse troppo protratto nel tempo.

Di fronte a tanta passione conservata oltre la violenza degli eventi cronaca, mi interrogo sul nostro futuro prossimo venturo; se vi sia un post non per noi, socialisti "vittime di una comune indigenza", ma per le nostre idee.

Mi chiedo se nel secolo prossimo venturo vi sia ancora uno spazio per il socialismo, questo termine un po' desueto, un po' obsoleto e che tuttavia mantiene il fascino di ciò che deve ancora avvenire, di un sole che deve ancora splendere.

Mi chiedo se vi sia nel futuro che ci chiama indietro, un luogo per il nostro passato, che invece, come insegnava Hannah Arendt, ci spinge in avanti e l'uomo moderno vive, fuori e dentro di sé, il vuoto tra un passato
che sprona e un futuro che frena. Giacché noi siamo qui, a ricominciare tra le distanze e le diversità che vogliamo attribuirci, magari in una nuova forma, ma con la stessa immutata sostanza.

Allora vediamo se esistono temi del nostro passato che possano proiettarsi nel futuro prossimo venturo.


Io ne ho individuati 3.

Innanzitutto il socialismo è semplice.

Alcune persone si incontrano, si riconoscono, si uniscono per convivere a livelli superiori di libertà, costituiscono un gruppo, una famiglia, una comunità, una società. Non come il manifesto antisocietario di Nietzsche, per cui le aquile vanno sole, i corvi in gruppo. Nietzsche  sbagliava
semplicemente perché gli uomini non sono animali e gli uccelli, anche se volano restano bestie.

È vero che, in questo secolo, gli uomini sono riusciti a fare cose che nemmeno le bestie fanno. Lo sterminio razionale è peggio della bestialità, perché gli animali uccidono per sopravvivere e non sono capaci di pensare un genocidio o un totalitarismo. È altrettanto vero, però, che quando gli uomini si incontrano non costituiscono un branco ma una comunità o una società, un soggetto collettivo in grado di autorganizzarsi e mantenersi per
tutelare i più deboli e sopravvivere. Ci si pone il problema di come ripartire le risorse tra i partecipanti al gruppo, per coloro che ci sono già e per coloro che ci saranno. Ci si pone il problema di lasciare alle
prossime generazioni almeno il patrimonio di risorse a noi disponibile oggi.

Ci si interroga sulla equità della distribuzione e sui limiti della crescita per assicurare migliori livelli di vita alla società e alla specie umana.

Ora, questo semplice concetto del socialismo, della famiglia che divide lo stipendio per vivere meglio, per risparmiare e per assicurare  un futuro ai figli, è il tema articolato e difficoltoso della SOSTENIBILITA' delle società complesse. Lo sviluppo, cioè la sostenibilità della crescita e la forma della globalizzazione, è uno dei più importanti problemi di oggi e di domani per affrontare la dimensione planetaria della socialità. È l'eterno tema della sopravvivenza della specie negli spazi affollati di uomini; dei continenti che sono diventati piattaforme di fame e di morte per centinaia
di migliaia di individui che la storia non conosce e che muoiono  nel terrore del silenzio comunicativo: per malattie o per fame, o perché i loro organi devono essere venduti. Muoiono in una guerra tribale, o in un gioco perverso, o peggio ancora nella totale indifferenza e senza una reale ragione, per caso. È il tema di una umanità non più sostenibile come razza e della tecnologia che aiuta a vivere, nel momento stesso in

Eccolo il socialismo semplice, che nel primo novecento divideva equamente la terra e il raccolto per essere sostenibile nei confronti del lavoro e della fame, che oggi divide equamente le chance  di realizzazione della
nostra vita e domani dividerà equamente gratificazione e bellezza, qualità della vita. Un socialismo semplice che è ovunque, in ogni casa, in ogni comune, in ogni provincia e che non dobbiamo relegare ipocritamente nella prigionia dei un discorso estetico ed intellettuale per esimerci dalla responsabilità di realizzarlo. O almeno di tentare.

Io lo vedo, questo socialismo semplice e semplicemente assente, nell'universale delirio di questo mondo che si manifesta nella mia provincia, in una qualsiasi sera in estate, quando comincia il raccolto e sui bordi della strada passano ombre di uomini, lavoratori occulti e
sfruttati soltanto perché sono nati altrove o con un altro colore della pelle. "Uomini con il  macete sui fuoristrada, uomini a piedi nudi lungo la strada".  Lo vedi, il semplice socialismo di cui abbiamo indispensabile bisogno, in ogni città senza identità, violata dalla invasione  di una
miriade di "domenicali scalzi", violentata dal passo d'oca della industrializzazione soffocante, che si trasforma rapidamente in un florido mercato di droga, in un gulag di annientamento dell'umano.

Un socialismo semplice, dunque, di casa nostra, che non c'è ancora, ma che serve per vivere meglio.

Il secondo aspetto è che il socialismo è umano.

Il socialismo riguarda gli uomini, la molteplicità delle loro forme di
vita, gli altri, che siano simili, uguali o diversi, e che come tutti vivono
insieme, consapevoli che "chiunque altro è tutt'altro" e che quindi vuole
salvaguardare al tempo stesso la singolarità, la libertà e il carattere che
fa di ognuno di noi una unica inalienabile cosmogonia. Il socialismo è
dell'uomo che vuole tutelare la sua essenza nella sua esistenza. È il tema
di sempre, di ogni nostro passato, del conoscersi e del riconoscersi.  Un
tema che nel secolo futuro, e già oggi, noi definiamo CONNESSIONE.

Siamo tutti interconnessi. Io non sono indifferente a ciò che accade ad
uno di noi. Ogni evento influisce su un altro e può produrre livelli di
realtà ulteriori per tutti. Il battito di ali di una farfalla in Argentina
può produrre tifone in casa mia. E con internet oggi lo può produrre anche
in tempo reale.  È il tema centrale e per molti aspetti pericoloso del
controllo dell'azione, per fare in modo che, in questa connessione generale
e forse generica, l'uno non procuri un irreversibile danno all'altro e tutto
questo micro agire non determini una macro catastrofe. "Diligite justitiam
qui judicatis terram diceva Dante, amate la giustizia o voi che giudicate la
 terra, perché la libertà è genetica, nasce con voi, ve la Dio.  La libertà
genera l'azione, il socialismo la regola. Come la regola non è indifferente.
Nulla è indifferente oggi. L'indifferenza è bandita dalla amministrazione
delle nostre città, è bandita dalla politica. Non mi sono indifferenti le
decisioni che prendono gli amministratori di Milano,

Che tipo di sconnessione deve essersi verificata negli ultimi anni se
abbiamo assistito, da testimoni e da artefici, alla escalation del terrore
militare e militante della violenza? Questa cosa non mi lascia indifferente
soltanto perché la mia vita invece procede in pace. Sono socialista e so che
siamo tutti interconnessi e che governare una città significa  assicurare la
civiltà delle relazioni urbane, significa fare in modo che i perversi
effetti delle nostre azioni non si scarichino sui più deboli e non deturpino
il futuro delle generazioni che verranno. Di nuovo un tema del passato, la
solidarietà per l'altro che vive al mio fianco, che si proietta nel futuro
della connessione dei modelli culturali di riferimento all'azione.





Il terzo punto è che il socialismo è etico.

Che cosa è l'etica?

La lotta contro ogni abuso, il padre che non lascia nessun figlio fuori,
il luogo in cui comporre civilmente ogni conflitto, la correttezza
relazionale, la lealtà, il limite oltre il quale non è possibile andare, le
insidie che bisogna rifiutare e la rinuncia ad ogni  astuzia che permetta,
ostruendo le possibilità degli altri, di imporre la forza piuttosto che le
ragioni.

L'avversione al furto e al latrocinio non c'entra direttamente con
l'etica. È un fondante contenuto morale e legale che attiene al
comportamento dei singoli, il collante dell'organizzazione sociale. È una
intollerabile offesa. Ma attiene alla sfera personale, individuale, al
limite culturale.

L'etica è invece politica e collettiva. L'etica è il senso e il valore del
nostro agire, è la qualità dello spazio che offriamo alla nostra vita.
L'etica è la possibilità di sperare ancora.

Ieri era l'inserimento dei proletari - come si diceva - nelle maglie della
produzione di un capitalismo che li escludeva e spesso li uccideva. Nel
salvare letteralmente la loro vita il socialismo ha dato un grande
contributo.

Oggi è il problema della comunicazione democratica, del luogo in cui poter
scambiare idealità e progetti.

Domani lo chiameremo lo spazio della INTERATTIVITA' nella globalità, che
va esteso per permettere non solo la partecipazione, la realizzazione
autonoma e forse automatica delle nostre reciproche speranze.

Quanto si è stretto lo spazio di interattività in Italia da quanto ha
vinto Berlusconi e noi abbiamo dovuto assistere alla "unificazione personale
di 3 poteri: economico, politico e culturale". E questo la dice lunga dalla
parte in cui i socialisti devono stare  per garantire  un destino
liberaldemocratico allo Stato e per garantire la separazione dei poteri.
Basta vedere, quando si svolge, il congresso virtuale del partito padronale
di Forza Italia per capire ciò che noi non siamo. Quanto ridotto è lo spazio
che loro hanno per interagire? Quanta è la loro autonomia? Quanto lo spazio
critico? Quale rischio c'è per la democrazia?

Non che non riguardi anche noi, socialisti. Specie ora che non abbiamo più
un partito e che nemmeno tentiamo di costruirne uno nuovo. Specialmente per
il deficit di politica che c'è oggi in Italia.





Chi, partendo da Nord a Sud attraversa la nostra nazione, frequenta una
terra bellissima, protesa dentro il mediterraneo, nel bacino e nel cuore
della umanità.  L'Italia è una bolla ambientale unica di bellezza e cultura,
preda di arte, letteratura e conoscenza. Eppure è una nazione depredata dai
processi di industrializzazione selvaggia, città stupende violentate dalla
urbanizzazione incontrollata e dall'abuso e violente nel sistema delle
relazioni sociali. Chi va a Venezia, ad esempio, città simbolo della
contraddizione nazionale, si trova in un microclima di ricchezza, bellezza
ed eleganza che non ha eguali al mondo. Una delle prime città a dover essere
chiusa per le eccessive presenze e che ancora rivive lungo i canali le
tradizioni che dalla storia ha ereditato. Venezia è per questo forse la
città più turistica del mondo, più nota nell'immaginario collettivo della
stessa Italia o dell'Europa. Eppure, chi esce da Venezia, entra in uno degli
insediamenti industriali italiani più importanti, più deturpanti

Lo vedete il deficit politico della nostra nazione: ovunque così bella
eppure, ogni anno a livelli più bassi, in discesa nella graduatoria
internazionale della qualità della vita. Tante risorse ed altrettanto
sperpero. Questo è il deficit politico italiano, le potenzialità ostruite,
costrette deturpate dalla mediocrità di una politica che non ha saputo  e
ancora non sa volare alto, verso gli orizzonti dello sviluppo, contro
l'occasionalità, la provvisorietà e la diuturna fatica dell'ambizione
personale. Una civilizzazione post bellica che ha rinunciato al valore
aggiunto della sua civiltà, alla capitalizzazione della sua cultura e alla
modernizzazione della sua socialità.

Lo senti come una frustata questo deficit politico che dobbiamo sanare.
Compiere un salto di qualità nella qualità  che sempre possiamo fare, e
tranquillamente, se nelle regioni, nelle province, nei comuni e nel
dibattito politico generale ritroviamo il senso e il significato di quel
socialismo semplice, umano ed etico che dal passato ci spinge verso il
futuro.



Quando dico queste cose, sento il timbro delle mie stesse parole e vedo
nel volto dei miei interlocutori i gesti e i sorrisi che si riservano
cordialmente agli illusi.

Io non sono un illuso o un sognatore.

So bene ciò che accade attorno a noi, nella penombra dei nostri quartieri
o sfrontatamente alla luce del sole.

Talvolta ho assistito.

Talaltra ho prodotto.

Più spesso ho subito.

Soltanto non voglio accontentarmi della sopravvivenza bieca, che è
l'ambizione delle bestie, come diceva Bertrand Russell: "se ritieni di
doverti accontentare di una felicità puramente animalesca, tutte le tue
potenzialità faranno di te un miserabile". E io ho deciso di non volere. Non
voglio che "il mio sguardo prono e la mia schiena curva" vedano soltanto
"steli di giunco e rughe di antica pietra, odore di selva, orma di preda".
Io voglio guardare gli orizzonti.

Se voleremo alto, soltanto se voleremo in alto, noi batteremo la volgarità
mediatica che ci domina. Non lo abbiamo fatto con l'amministrazione
quotidiana. Non lo faremo certo con una rivendicazione oppositiva
permanente. Con la buona amministrazione, che pure è un valore, perderemo o
prenderemo qualche comune. Ma la politica si compone di progetti.

Noi affermeremo la nostra cultura politica solo se in ogni minuto, nella
nostra azione quotidiana, nei comuni, dove davvero la politica origina,
primeggerà la semplice, etica ambizione degli umani, l'ambizione dei
socialisti per un mondo migliore.

Noi non siamo degli illusi. Sappiamo bene che tutto questo ha bisogno di
tempo e che invece la nostra vita si brucia con rapidità, le nostre chance
deteriorano a inconsueti ritmi frenetici.

Il tempo però è continuo. Il futuro, ci ha insegnato la Arendt, ci fa
guardare indietro e il passato ci induce ad andare avanti. L'uomo moderno
vive nel vuoto della complessità presente. Tutto questo non avverrà oggi o
domani, eppure noi sentiamo il mondo, sentiamo la sua possibilità. "Io abito
la possibilità/- diceva Emily Dickinson - una casa più bella della prosa/
più ricca di finestre". La possibilità è fatta di con porte superbe e
"stanze simili a cedri"; è fatta di tante speranze "che lo sguardo non
possiede". Noi viviamo dentro, in ogni nostro istante, ad ogni nostra
possibilità di futuro. Perché la nostra essenza di democratici e socialisti
semplici, etici ed umani, reclama una fiducia nella "eventualità del mondo";
non solo nei suoi eventi, così come accadono, ma anche nella loro
eventualità, cioè nella possibilità che "qualcosa possa continuamente
evolvere" e quindi cambiare.

                    oooOOOooo


Monografia reperita in:
   www.dirittoitalia.it
   Anno 2 - N. 3 del 07.03.01

Sottoposto alla Vostra attenzione e distribuito da:
Avv. Francesco Erasmi
www.erasmi.it
info@erasmi.it



Dissesto e risanamento finanziario degli enti locali
di Riccardo Nevola
Dottore in Giurisprudenza
Parte I
L'evoluzione legislativa in materia di dissesto e risanamento finanziario
degli enti locali.
Si tratta di una materia disciplinata solo di recente dal legislatore
ordinario: infatti, il testo unico della legge comunale e provinciale,
approvato con il R.D. n.383 del 1934, ha ignorato del tutto l'argomento, a
lungo trascurato anche dopo l'instaurazione dell'ordinamento repubblicano.
La ragione di ciò va ricercata sia nel fatto che, prima della riforma
tributaria degli anni '70, gli enti locali godevano di un'ampia autonomia di
entrate che consentiva di adempiere alle loro funzioni, sia nel fatto che
queste stesse funzioni non erano così numerose come quelle attuali, in
coerenza, tra l'altro, con una visione accentrata dell'organizzazione
pubblica. Pertanto sia l'accrescimento delle funzioni attribuite agli enti
locali, tendenza ancora in atto e rispondente alla diffusa esigenza di
snellimento e di maggiore efficienza della PA, nel quadro della cd. riforma
federalistica della Repubblica, sia la riforma tributaria degli anni '70
costituiscono la premessa storica e logica del fenomeno del dissesto degli
La predetta riforma ha accentrato nello Stato il prelievo fiscale,
lasciando in vita solo pochi tributi locali. La trasformazione della finanza
locale in finanza pressoché interamente derivata, cioè composta
prevalentemente da trasferimenti statali, ed in minor misura anche
regionali, ha comportato una certa propensione degli enti locali, in specie
del Comune, a spendere risorse che più non erano onerati a procacciarsi: in
ogni caso il rifinanziamento dello Stato, attraverso il Ministero dell'
Interno, sarebbe intervenuto a risolvere le situazioni finanziariamente più
delicate. Negli anni il comportamento scarsamente responsabile delle
amministrazioni locali si è tradotto soprattutto nell'assumere in pianta
stabile spese eccedenti: ne è un esempio lampante l'ampliamento spesso
irragionevole delle piante organiche, con conseguente abnorme incidenza
delle spese di personale sulle spese correnti (talvolta oltre il 60%).
Il fenomeno del dissesto incominciava, dunque, ad assumere proporzioni
preoccupanti e sembrò evidente l'insufficienza, almeno nel lungo periodo,
del ricorso all'aiuto statale: fin dalla fine degli anni '70 si pose
l'esigenza di correggere e di regolamentare appropriatamente la gestione
finanziaria degli enti locali.
Il D.P.R. n.421 del 1979 ha introdotto l'obbligo del pareggio di bilancio:
ma tale obbligo, anziché sortire una maggiore oculatezza e
responsabilizzazione nei comportamenti finanziari locali, venne fin da
subito facilmente eluso. Infatti, il pareggio di bilancio magicamente si
materializzava attraverso una sovrastima delle entrate ed una sottostima
delle spese e poco importava che, dato il carattere meramente formale di
questo pareggio, i fondi prima o poi, durante la gestione, si esaurivano,
costringendo le amministrazioni all'indebitamento per far fronte ai sempre
più numerosi debiti fuori bilancio.
Il grave fenomeno dei debiti fuori bilancio fu rappresentato per la prima
volta dal D.L. n.318 del 1986, convertito nella L. n.488 del 1986, il cui
articolo 1 bis, recante la rubrica "Controllo di gestione" ammoniva gli enti
locali al rispetto degli equilibri di bilancio ed al pareggio di bilancio.
In questo senso veniva prescritta l'adozione dei provvedimenti
indispensabili al fine di contrastare i disavanzi che si fossero evidenziati
nel corso dell'esercizio e di ripianare gli eventuali debiti fuori bilancio
che fossero stati rilevati in sede di rendiconto.
Siccome il suddetto articolo 1 bis non riuscì a contrastare con efficacia
le più gravi forme di indebitamento spesso derivanti da attività anche
formalmente illegittime, il legislatore statale decise di dettare le prime
sostanziali norme in materia, quelle contenute negli articoli 23, 24 e 25
del D.L. n.66 del 1989 convertito nella Legge n.144 del 1989.
L' articolo 23 ha cercato di imbrigliare la spesa locale prescrivendo come
passaggio necessario l'espletamento della procedura di impegno, tesa a
verificare la regolarità contabile di ogni spesa che l'ente locale va a
sostenere. Si tratta di materia che il D.Lgs. n.77 del 1995 ha compiutamente
disciplinato, sicché l'impegno é la prima fase di gestione della spesa, che
trova il suo presupposto in una obbligazione giuridicamente perfezionata
assunta dall'ente e che ha come effetto la costituzione del vincolo sulle
previsioni di bilancio. In generale, l'impegno di spesa viene assunto con
determinazione dei responsabili dei servizi, previa apposizione, da parte
del responsabile del servizio finanziario, del visto di regolarità contabile
che attesta la copertura finanziaria della spesa in questione. Nel caso in
cui l'acquisizione dei beni o dei servizi fosse avvenuta in violazione delle
predette regole, il rapporto obbligatorio sarebbe intercorso, con tutte le
conseguenze relative al suo adempimento, tra il priva
Questo procedimento ha chiaramente lo scopo di assicurare un gestione
delle risorse finanziarie disponibili quanto più conforme alle previsioni di
bilancio.
Per completezza, va aggiunto che il procedimento di spesa si snoda ancora
attraverso le fasi della liquidazione, dell'ordinazione per poi concludersi
con il pagamento.
L' articolo 24 prevedeva una sorta di sanatoria dei debiti fuori bilancio,
allo scopo di ricondurre a questo fondamentale strumento contabile e di
programmazione tutta la vita finanziaria dell'ente. E' noto, infatti, che
costituisce un principio ormai generale della contabilità pubblica il
divieto delle cd.gestioni fuori bilancio. Ai sensi del suddetto articolo 24
l'ente doveva riconoscere tali debiti, in un certo senso li doveva far
emergere, e doveva estinguerli in vario modo, attraverso lo stanziamento dei
fondi necessari in bilancio, la realizzazione di un piano di rientro,
denominato dalla norma stessa come piano di rateizzazione, concordato con i
creditori, e la contrazione di mutui.
L'articolo 25 introduceva, per la prima volta, il concetto di dissesto per
quegli enti locali che non erano in grado di sanare la propria situazione
debitoria.
"Le amministrazioni provinciali ed i Comuni che si trovano in condizioni
tali da non poter garantire l'assolvimento delle funzioni e dei servizi
primari sono tenuti ad approvare con deliberazione dei rispettivi consigli,
il piano di risanamento finanziario per provvedere alla copertura delle
passività già esistenti e per assicurare in via permanente condizioni di
equilibrio della gestione."
Dunque, in questa prima versione dell'istituto del risanamento, l'ente
dissestato adottava, a mezzo dei propri organi istituzionali, un unico
strumento denominato piano di risanamento finanziario, e destinato sia a
regolare i rapporti pregressi che a gettare le basi per una futura corretta
conduzione finanziaria.
Il D.L. n.8 del 1993, convertito nella legge n.68 del 1993, ha apportato,
con il suo articolo 21, rilevanti modifiche al pregresso impianto del
dissesto che in buona parte anticipano l'assetto che codesto istituto ha
assunto in seguito al D.Lgs n.77 del 1995.
In particolare, spicca l'accostamento, sul piano della struttura della
procedura, alle procedure concorsuali.
Una prima importante innovazione consiste nella sancita obbligatorietà
della delibera di dissesto per gli enti locali che versino in condizioni di
grave difficoltà finanziaria. Tale obbligatorietà ha l'evidente scopo di
costringere l'ente malato a dichiarare ed a portare allo scoperto la sua
malattia, onde poter approntare le strategie più opportune al fine di
pervenire alla sua guarigione. Le strategie di risanamento prevedono anche,
alla stregua di questa disciplina, la possibilità di contrarre mutui ma, a
differenza della normativa del 1989, stavolta a carico dello Stato. In
precedenza gli enti locali non avevano interesse ad adottare la delibera di
dissesto perché lo Stato non forniva finanziamenti, ed attesa la sua
discrezionalità, la delibera stessa era praticamente evitata, pur in
presenza di rilevanti difficoltà finanziarie.
Pertanto, dal 1993 "la deliberazione di dissesto di cui all'articolo 25
del D.L. n.66 del 1989 deve essere obbligatoriamente adottata dal consiglio
dell'ente ogni qualvolta non può essere garantito l'assolvimento delle
funzioni e dei servizi primari ovvero esistono nei confronti dell'ente
locale crediti liquidi ed esigibili dei terzi ai quali non sia stato
validamente fatto fronte ai sensi dell'articolo 24 del predetto decreto
legge, ovvero non possa farvi fronte con le modalità previste dal D.L. n.318
del 1986".
In secondo luogo, come giusto rafforzamento della suddetta obbligatorietà
della delibera di dissesto, in presenza delle condizioni di legge, ed al
fine di garantirne l' effettività, si è prevista la possibilità per il
Comitato Regionale di Controllo (CORECO) di nominare, previa diffida
all'ente locale inerte, un commissario ad acta che adotti la delibera in
luogo del consiglio dell'ente.
In terzo luogo, viene affermata dalla legge una netta separazione tra
attività pregressa ed attività ordinaria dell'ente: la prima, volta alla
definizione dei rapporti obbligatori pregressi e ancora pendenti che hanno
determinato la situazione di insufficienza finanziaria, è affidata ad un
organo straordinario di liquidazione, monocratico per i Comuni con
popolazione inferiore a 5.000 abitanti - il commissario - ovvero
collegiale - la commissione - per i Comuni con popolazione superiore a 5.000
abitanti e per le Province.
Anche questa novità, unitamente alla previsione del ricorso al mutuo a
carico dello Stato, ha indotto gli enti locali in difficoltà, ma altresì
enti che in difficoltà non erano, a dichiarare il dissesto, per potere
scaricare l'attività pregressa sugli organi straordinari.
L'attività degli organi straordinari doveva trovare la sua
concretizzazione nell'adozione di un piano di estinzione dei debiti,
composto di due parti, cioè la massa attiva e la massa passiva. Il creditore
doveva attendere la formazione di tale piano per ottenere la liquidazione:
come ben sanno i creditori delle amministrazioni locali, i tempi di
svolgimento di siffatta procedura erano a dir poco abnormi.
Su quest'ultimo punto, come su tanti altri, è intervenuto il Decreto
Legislativo n.77 del 1995 recante l'Ordinamento finanziario e contabile
degli enti locali, e che al Capo VII, in 24 articoli (76-99) ha
ridisciplinato compiutamente la materia del risanamento finanziario degli
enti locali che dichiarano il dissesto.
A proposito del suddetto disagio dei creditori per i lunghi tempi di
attesa dovuti alla complessa formazione del piano di estinzione, vale la
pena di anticipare che la nuova normativa ha aggiunto al piano di estinzione
un piano intermedio, che è denominato piano di rilevazione, comprendente la
sola massa passiva. Allo scopo di tacitare i creditori più insofferenti, la
legge dispone che dopo il deposito del piano di rilevazione presso il
Ministero dell'Interno, la commissione di liquidazione può erogare acconti
in attesa del definitivo pagamento.
Più in generale, la normativa contenuta nel decreto n.77 si presenta come
una sorta di testo unico in materia di risanamento, che si è proposto lo
scopo di ridefinire e di accorpare i principi fondamentali già posti dal
legislatore nei suoi precedenti interventi.
Infatti l'articolo 36, recante la rubrica "Salvaguardia degli equilibri di
bilancio" riprende la disciplina già posta dall'abrogato articolo 1bis del
D.L. n.318 del 1986.
L'articolo 35 "Regole per l'assunzione di impegni e per l'effettuazione di
spese" recepisce in buona sostanza il disposto dell'abrogato articolo 23 del
D.L. n. 66 del 1989; l'articolo 37 "Riconoscimento di legittimità di debiti
fuori bilancio" fa altrettanto con il disposto dell'abrogato articolo 24 del
suddetto decreto.
Il Capo VII disciplina il risanamento confermando, per grandi linee, la
struttura della procedura quale già regolamentata dall'articolo 21 del D.L.
n.8 del 1993, e apportando, però, quelle innovazioni suggerite
dall'esperienza applicativa della precedente normativa, come visto con
riguardo all'introduzione del piano di rilevazione.
Il dato della riconfermata struttura della procedura di risanamento, sulla
falsariga delle procedure concorsuali, pone l'esigenza di un pur breve
raffronto tra gli istituti, che può condurre ad una migliore comprensione
della disciplina che si andrà ad esporre analiticamente.
Se il dato strutturale suggerisce un accostamento - basti pensare al
concorso dei creditori ed alla situazione di profonda difficoltà del
soggetto debitore - le finalità che intendono perseguire le rispettive norme
costituiscono un efficace elemento di distinzione tra la procedura
fallimentare e la procedura di risanamento.
Il fallimento si propone di soddisfare i creditori del debitore
insolvente, applicando nella maniera più ampia possibile il principio della
par condicio creditorum e destinando la totalità dell'attivo alla totalità
dei creditori: la sorte dell'impresa fallita è la sua cancellazione dal
mondo giuridico.
La normativa in materia di risanamento, invece, se, da un lato, mira a
quantificare i debiti esistenti alla data della deliberazione di dissesto, a
reperire la massa attiva ed a distribuirla ai creditori - in ciò si ravvisa,
dunque, una chiara analogia con le procedure concorsuali - dall'altro, si
propone uno scopo ulteriore, e decisamente qualificante, che è la correzione
dei guasti della precedente gestione finanziaria, al fine di rimettere
l'ente in grado di funzionare senza squilibri e di svolgere i compiti per i
quali esso è costituito.
Possono essere fatte due osservazioni al riguardo.
In primo luogo, la dottrina evidenzia che la disciplina in esame altro non
è che una coerente attuazione del principio di buon andamento della Pubblica
Amministrazione locale, contenuto nell'articolo 97 della Carta
Costituzionale: un collegamento quanto mai felice, se si considera che
l'obbiettivo ultimo del risanamento è soddisfare i bisogni primari dei
cittadini che hanno dunque un chiaro interesse a vedersi amministrati da
apparati pubblici il più possibile in salute.
In secondo luogo, lo scopo del risanamento, che qualifica questa
disciplina rispetto alla materia fallimentare, si impone come necessario se
si considera appunto la natura particolare del soggetto insolvente. Gli enti
locali, in specie i Comuni, sono le cellule primarie, perchè oggettivamente
più vicine ai cittadini, dell'intera organizzazione pubblica e, in quanto
tali, sono destinati, tanto più nella oramai dominante visione federalistica
e decentrata della Repubblica, a soddisfare i bisogni primari dei cittadini.
L'insopprimibilità dei detti bisogni rende automaticamente insopprimibili
gli enti deputati al loro soddisfacimento, anche quando versino in
condizioni di emergenza finanziaria. La situazione di difficoltà riveste un
carattere di eccezionalità, proprio per il pericolo attuale o solo
potenziale che corre il soddisfacimento dei bisogni primari: per prevenire o
contenere l'allarme sociale, nonché risvolti anche di ordine pubblico, il
legislatore ha predisposto una normativa altrettanto eccezionale c
Riprendendo l'impostazione che era già stata seguita dal D.L. n.8 del
1993,il Capo VII del decreto in esame articola l'intervento di risanamento
in due distinte direzioni.
L'organo straordinario di liquidazione provvede alla gestione ed alla
eliminazione, per quanto possibile, dell'indebitamento pregresso, attraverso
il soddisfacimento dei creditori per mezzo di tutte le risorse a
disposizione dell'ente locale e di un mutuo a totale carico dello Stato.
All'ente e ai suoi organi istituzionali sono affidati quegli interventi
tesi a rimuovere le cause strutturali che hanno condotto al dissesto e ad
evitare per il futuro il ripetersi di situazioni analoghe, ponendo le basi
per una gestione sana e compatibile con gli equilibri di bilancio: tra tali
interventi, spiccano l'elaborazione dell'ipotesi di bilancio riequilibrato e
l'adozione dei provvedimenti necessari sia per aumentare le entrate che per
diminuire le spese.
Il D.Lgs. n.77 è stato successivamente modificato da altri interventi
legislativi che, peraltro, hanno essenzialmente ribadito e precisato
l'originario impianto. Nella materia che qui si sta trattando, merita di
essere segnalato il D.Lgs. n.342 del 1997 che, in particolare, ha disposto
la trasmissione della delibera di dissesto alla Corte dei Conti, affinché
questa verifichi, nelle sue competenze istituzionali, se vi sia una diretta
responsabilità del dissesto in capo agli amministratori in carica negli anni
immediatamente precedenti.
Inoltre, il suddetto decreto del 1997, al fine di ottenere lo snellimento
di una procedura di risanamento pur sempre lunga e farraginosa, ha previsto
un meccanismo semplificato di estinzione dei debiti: l'organo straordinario
di liquidazione può proporre all'ente locale di definire in via transattiva,
e per ciò solo più celermente, le pretese dei creditori, offrendo loro una
somma compresa tra il 40% e il 60% del capitale dovuto.
L' intera disciplina del risanamento finanziario, infine, è confluita nel
recentissimo D.Lgs. n. 267 del 2000, recante il "Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali". La materia qui in esame non ha subito
modificazioni. Nel corso dell'esposizione, si farà riferimento, pertanto,
alle norme contenute nella Parte II (Ordinamento finanziario e contabile),
Titolo VIII (Enti locali deficitari o dissestati), Capo II e ss. del testo
unico, che ricalcano sostanzialmente quelle poste dal Capo VII del decreto
del 1995. Quest'ultimo è stato formalmente abrogato, nella gran parte delle
sue disposizioni, dalla lettera hh) dell'articolo 274 del D.Lgs. n.267 del
2000.
Che dire di questa complessa stratificazione normativa?
Un dato di fatto è incontrovertibile: Comuni e Province che hanno
dichiarato il dissesto evidenziano palesi difficoltà nel chiudere la
procedura. Nel 1991, dunque sotto la vigenza dei testi normativi emanati nel
1989, venivano alla luce i primi dissesti, quegli stessi che faticosamente
le commissioni di liquidazione hanno avviato a chiusura solo a cavallo tra
il 1999 e il 2000.
Vari fattori hanno provocato questa eccessiva dilatazione dei tempi di una
procedura che, nel disegno legislativo, proprio per la sua drasticità e per
il suo presentarsi come una netta cesura tra una spensierata pregressa
gestione finanziaria e l'instaurazione di un circolo virtuoso, o quanto meno
non troppo vizioso, vuole essere rapida, tempestiva ed efficace.
Sicuramente ha contribuito la continua sovrapposizione di testi normativi
che hanno costantemente rimodellato la procedura di risanamento, non di rado
costringendo gli attori di quest'opera di salvataggio dell'ente in
difficoltà a ricominciare tutto daccapo: basti pensare alle frequenti, nuove
valutazioni dei debiti.
A questo proposito, va segnalato che alla frenesia del legislatore, negli
ultimi anni, si sono aggiunte anche le pronunce della Corte Costituzionale,
in particolare in tema di tutela degli interessi dei creditori. In entrambi
i casi si sono accresciute le difficoltà degli organi straordinari di
liquidazione, i cui componenti, se non adeguatamente preparati, sono
chiamati a confrontarsi con problemi tecnico-contabili e giuridici di
elevata difficoltà.
Infine, va detto che la bontà e l'efficacia degli strumenti di
risanamento, approntati dal legislatore, dipendono in larga misura dalla
capacità degli enti locali di prendere sul serio l'impegno del risanamento
stesso e di perseguirlo con coerenza e determinazione. Non si possono
pretendere di punto in bianco delle eccezionali performances da una classe
dirigente locale che non ha dato in passato sempre risultati entusiasmanti e
che ora si trova a doversi misurare con un'organizzazione delle autonomie
locali di sicuro fortemente innovativa, seppure ancora nel solco tracciato
dalle disposizioni costituzionali.
Una maggiore responsabilizzazione finanziaria degli enti locali si
consegue certamente affiancando all'autonomia di spesa e di bilancio
un'autonomia in materia di entrata:in questo modo gli enti imparano a
spendere le risorse che preventivamente hanno procacciato. Ma una riforma in
senso compiutamente federalistico deve essere accompagnata anche da un
sistema di controlli snelli ed efficienti che accertino la corretta gestione
finanziaria, che è la premessa imprescindibile perché non si verifichino,
almeno di norma, quelle situazioni che conducono al dissesto.
Dal punto di vista dell'autonomia tributaria degli enti locali, va detto
che, in attesa degli esiti della cd. riforma federalistica attualmente allo
studio del Parlamento, negli anni '90 la finanza locale è stata
costantemente innovata nella direzione di un ampliamento dell'autonomia
rispetto al precedente sistema accentrato degli anni '70, e di una
corrispondente riduzione dei trasferimenti. In particolare, sono da
ricordare il D.Lgs. n.504 del 1992 istitutivo, tra l'altro, della imposta
comunale sugli immobili (ICI) che è la principale entrata di natura
tributaria di spettanza dei Comuni, e il D.Lgs. n.446 del 1997 che ha
attribuito alle province e ai comuni un'ampia potestà regolamentare in
materia di entrate proprie, anche tributarie.
Dal punto di vista dei controlli, si è realizzata ed è tuttora in corso
una profonda trasformazione che ha portato ad affiancare, sin quasi a
sostituire, al controllo di legittimità su singoli atti, un controllo
complessivo di gestione che si propone, attraverso un'analisi comparata di
costi, prestazioni erogate e obbiettivi fissati, di misurare l'efficienza e
l'efficacia dell'organizzazione amministrativa.
Attualmente si distingue un controllo interno, a sua volta articolato nel
controllo di gestione condotto da una apposita struttura interna dell'ente e
nel controllo di regolarità contabile e finanziaria condotto dall'organo di
revisione economico-finanziaria, ed un controllo esterno. Quest'ultimo si
articola in un controllo di legittimità affidato al CORECO, ridotto ai
principali atti dell'ente locale quali statuto, regolamenti, bilanci e
rendiconto, e passibile di ulteriore ridimensionamento se non addirittura di
soppressione in sede di riforma costituzionale, e nel controllo successivo
sulla gestione operato dalla Corte dei Conti, ai sensi dell'articolo 3 co.4
della legge n.20 del 1994.

Parte II
La disciplina del risanamento finanziario dettata dal Decreto Legislativo
n.267 del 18 agosto 2000(pubblicato nella G.U. del 28 settembre 2000)
Il D.Lgs. n.267 del 2000 dedica 4 dei 5 capi di cui si compone il Titolo
VIII ("Enti locali deficitari o dissestati") della Parte II (Ordinamento
finanziario e contabile) alla disciplina del dissesto finanziario: il Capo
II (artt.244-251), il Capo III (artt.252-258), il Capo IV (artt.259-263) ed
il Capo V (artt.264-269). Si tratta di 26 disposizioni che ripropongono
integralmente la disciplina posta dai 24 articoli del Capo VII (artt. 76-99)
dell'ormai abrogato D.Lgs. n.77 del 1995.

Capo II "Enti locali dissestati:disposizioni generali".
La normativa in esame si preoccupa innanzitutto (art. 244,co.2) di
delimitare il proprio ambito di applicazione alle province ed ai comuni.
Siccome la disciplina del risanamento contempla norme di favore sia per
quanto attiene alle risorse finanziarie da spendere nell'operazione di
salvataggio, sia per quanto attiene ai sacrifici imposti ai creditori, la
dottrina e la giurisprudenza convengono che opportuna è stata la scelta del
legislatore di ritenere destinatari di tali norme solo i summenzionati enti,
che, come ricordava la stessa relazione ministeriale di accompagnamento del
decreto del 1995, sono enti a rilevanza costituzionale. Si pensi in
proposito al disposto degli articoli 114, 118 e 128 della Costituzione che
attribuiscono a Province e Comuni una posizione tale da giustificare
l'emanazione di norme speciali a favore di essi e solo di essi, in quanto
enti intermedi ed enti di base che soddisfano le esigenze fondamentali delle
collettività che rappresentano.
Il comma 1 dell'articolo 244 definisce le due fattispecie che,
alternativamente, danno origine allo stato di dissesto finanziario. La
funzione di questa norma è quella di fornire parametri certi ed obbiettivi
al consiglio dell'ente che sia chiamato a deliberare il dissesto, ovvero al
comitato regionale di controllo, che si sostituisca, per il tramite di un
commissario ad acta, all'ente inerte, nell'adozione di un provvedimento,
quale appunto la deliberazione di dissesto, che è obbligatorio ricorrendone
i presupposti di legge.
La prima fattispecie che obbliga l'ente a dichiarare il dissesto, consiste
nella impossibilità di garantire l'assolvimento delle funzioni e dei servizi
indispensabili.
Codesti servizi indispensabili sono stati individuati con decreto del
Ministro dell'interno del 28 maggio 1993, emanato in esecuzione
dell'articolo 11 del D.L. n. 8 del 1993, in seguito abrogato dal decreto
n.77. Tuttavia tale decreto ministeriale, recante norme in materia di
impignorabilità delle somme destinate al funzionamento dei servizi
indispensabili, ed implicitamente richiamato dal decreto n.77 allorché
disciplina la stessa materia all'articolo 113, viene ritenuto generalmente
valido, perché non travolto automaticamente dall'abrogazione del citato art.
11, cui dava esecuzione. Vanno, pertanto, annoverati tra i servizi
indispensabili dei comuni e delle province, tra gli altri, i servizi
connessi agli organi istituzionali, i servizi di amministrazione generale,
compreso il servizio elettorale, i servizi di anagrafe e di stato civile, i
servizi della leva militare e della protezione civile, i servizi
cimiteriali, i servizi di fognatura e di distribuzione dell'acqua, i servizi
di viabilità e i servizi di
La seconda fattispecie legislativamente definita di dissesto consiste in
una situazione debitoria gravemente compromessa, laddove vi siano crediti
liquidi ed esigibili di terzi che l'ente non è in grado di soddisfare. A tal
proposito la legge precisa che, prima di far luogo all'obbligatoria
deliberazione di dissesto, devono essersi rivelati infruttuosi i mezzi
offerti dagli articoli 193 e 194 del testo unico, che riproducono gli
abrogati articoli 36 e 37 del decreto n.77: questi ultimi, come si è già
visto, avevano sostanzialmente recepito, rispettivamente, la disciplina in
materia di salvaguardia degli equilibri di bilancio già posta dal D.L. n.318
del 1986 e la disciplina in materia di riconoscimento dei debiti fuori
bilancio, già posta dall'articolo 24 del D.L. n.66 del 1989.
La ricorrenza dell'una o dell'altra fattispecie, in virtù
dell'obbligatorietà della dichiarazione di dissesto, apre una fase
particolare nella vita dell'ente interessato, una fase che ha come scopo
primario, nell'interesse dei cittadini che l'ente rappresenta, quello del
risanamento finanziario. Al fine di assicurare l'efficacia di quest'
operazione, la legge (art. 245) si preoccupa di definire i ruoli che
competono ai soggetti coinvolti nella procedura, cioè l'organo straordinario
di liquidazione e gli organi istituzionali dell'ente. Come si è già
osservato, la vita gestionale dell'ente viene divisa nettamente in due
parti: una, relativa al periodo precedente alla dichiarazione di dissesto e
volta all'eliminazione dell'indebitamento pregresso, con tutte le risorse a
disposizione dell'ente e con l'aiuto di un mutuo a totale carico dello
Stato, viene affidata all'organo straordinario di liquidazione; l'altra,
relativa al periodo successivo e finalizzata al ripristino di condizioni di
equilibrio finanziario ed
In presenza di una situazione riconducibile ad una delle ipotesi di cui
all'articolo 244, il consiglio dell'ente deve adottare la deliberazione di
dissesto, recante la dichiarazione formale ed esplicita di dissesto
finanziario e contenente una valutazione delle cause che hanno determinato
il dissesto. Alla deliberazione è allegata una dettagliata relazione
dell'organo di revisione economico-finanziaria che analizza le cause che
hanno provocato il dissesto. La deliberazione stessa è irrevocabile.
Sono da farsi un paio di osservazioni.
In primo luogo, appare impropria la riferita irrevocabilità della
deliberazione in questione, giacché la revoca, secondo consolidata dottrina
e giurisprudenza, è un atto di autotutela della PA che viene adottato per
far venir meno la vigenza di un atto discrezionale per lo più ad efficacia
prolungata nel tempo, a seguito di una diversa valutazione degli interessi
coinvolti ed incisi dall'atto stesso. E' evidente che la deliberazione di
dissesto non è un atto discrezionale, e perciò stesso revocabile, bensì
obbligatorio in presenza di uno dei presupposti definiti dalla legge
all'articolo 244, e quindi vincolato nell'an: non solo, si tratta di atto
vincolato anche nel quid, nel quomodo e nel quando, poiché è logico ritenere
che l'obbligo di adozione vada adempiuto dal consiglio appena accertata
l'impossibilità di garantire i servizi ovvero l'insufficienza delle entrate
e dei mezzi offerti dalla legge per far fronte a crediti liquidi ed
esigibili dei terzi. L'irrevocabilità, dunque, rinvia al carattere di obbli
In secondo luogo, la relazione dettagliata dell'organo di revisione,
allegata alla deliberazione, costituisce uno strumento assai utile per gli
organi istituzionali dell'ente, nel momento in cui questi dovranno impostare
l'azione di risanamento, in particolare con la redazione dell'ipotesi di
bilancio riequilibrato. Prima della modifica apportata dal D.Lgs. n.342 del
1997 all'abrogato articolo 79 del decreto del 1995, era prevista solo una
dettagliata illustrazione delle cause fornita dal consiglio stesso nella
deliberazione di dissesto: si è reputato più qualificato ed efficace, in
vista della futura azione di risanamento, l'apporto di un organo tecnico e
non politico, come quello di revisione.
La deliberazione di dissesto è trasmessa, entro 5 giorni dalla data di
esecutività, al Ministero dell'interno ed alla Procura regionale presso la
Corte dei Conti competente per territorio, unitamente alla relazione
dell'organo di revisione. La deliberazione è, quindi, pubblicata per estratt
o nella Gazzetta Ufficiale a cura del ministero stesso, unitamente al
decreto del Presidente della Repubblica di nomina dell'organo straordinario
di liquidazione.
La pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, seguita, come si vedrà,
dall'affissione all'albo pretorio e dalla pubblicazione a mezzo stampa
dell'avviso dell'organo straordinario che invita i creditori ad avanzare le
loro richieste ai fini della rilevazione della massa passiva, è un primo
strumento per mettere a conoscenza dei creditori l'avvio della procedura di
risanamento dell'ente loro debitore, una procedura non priva di conseguenze
sulle modalità di esercizio dei loro diritti.
La trasmissione della delibera alla competente Procura regionale presso la
Corte dei Conti, dal canto suo, è strumentale all'avvio delle indagini per
accertare le eventuali responsabilità a carico degli amministratori
dell'ente nel periodo precedente alla dichiarazione di dissesto.
Il comma 4 dell'articolo 246 regola i rapporti tra il bilancio di
previsione e la dichiarazione di dissesto. In questo contesto si possono
verificare tre ipotesi.
Può accadere che al momento della dichiarazione il bilancio di previsione
per l'esercizio in corso sia stato già approvato, e dunque è in atto la
gestione. In tal caso, il bilancio di previsione continua ad esplicare i
propri effetti sino alla chiusura dell'esercizio finanziario, ma scattano
per l'ente locale i divieti posti dal co. 5 dell'articolo 191 del testo
unico, nel caso di disavanzo risultante dall'ultimo rendiconto deliberato,
ovvero di debiti fuori bilancio non fronteggiati: pertanto, l'ente può solo
effettuare le spese ritenute obbligatorie per legge e le spese che risultino
già impegnate. Della normativa in materia di risanamento sono subito
operative le disposizioni dell'articolo 248 che determina gli effetti della
delibera di dissesto, specie con riguardo ai diritti dei creditori. Tutto il
resto, cioè gli adempimenti in capo ai soggetti della procedura ed i termini
relativi, viene posticipato al primo gennaio dell'anno successivo. La ratio
di questa disciplina è ravvisabile nell'intento di assi
Se oltre al bilancio di previsione per l'anno in corso al momento della
dichiarazione di dissesto, per il quale resta ferma la sopraesposta
disciplina, sia stato approvato anche il bilancio dell'anno successivo, la
legge dispone la revoca di quest'ultimo ad opera del consiglio in seguito
alla sopravvenuta valutazione (assai negativa) della situazione finanziaria,
accertata con la delibera di cui al presente articolo.
Vi è anche un'ultima ipotesi non contemplata espressamente, e cioè che al
momento della deliberazione non sia stato ancora approvato il bilancio per
l'esercizio in corso: ne consegue l'immediata operatività dell'intera
disciplina dettata dal testo unico in materia di dissesto, sia per quanto
riguarda gli effetti della deliberazione, sia per quanto riguarda le
funzioni dei soggetti della procedura e i relativi termini di adempimento.
Una conferma dell'obbligatorietà della delibera di dissesto, in presenza
delle condizioni di legge, si ricava dall'articolo 247 che disciplina
l'intervento del CORECO in sede di controllo sostitutivo: si tratta di
un'ipotesi specifica rientrante nella più generale previsione dell'articolo
141 del testo unico, che regola la procedura di scioglimento dei consigli
degli enti locali. Infatti, "ove sia ritenuta sussistente l'ipotesi di
dissesto, l'organo regionale di controllo assegna al consiglio, con lettera
notificata ai singoli consiglieri, un termine non superiore a venti giorni,
per la deliberazione del dissesto. Decorso infruttuosamente tale termine
l'organo regionale di controllo nomina un commissario ad acta per la
deliberazione dello stato di dissesto. Del provvedimento sostitutivo è data
comunicazione al prefetto che inizia la procedura per lo scioglimento del
consiglio dell'ente."
L'articolo si caratterizza in modo innovativo per i poteri di indagine che
affida al CORECO, in sede di rilevazione della fattispecie di dissesto,
rilevazione che logicamente precede la diffida e la messa in mora del
consiglio allorché si è in presenza di quelle condizioni di legge che
obbligano il consiglio stesso a provvedere. L'organo regionale di controllo
acquisisce informazioni sullo stato di salute dell'ente, innanzitutto, in
sede di controllo di legittimità di quegli atti che devono essere sottoposti
al suo vaglio, vale a dire i bilanci di previsione, i rendiconti e altre
deliberazioni dell'ente. Ma la norma in esame contempla anche "altra fonte"
di informazione, espressione che abbraccia tutti i soggetti interessati a
far valere lo stato di dissesto, nonché i soggetti controinteressati ad un
qualunque atto amministrativo locale, i quali, secondo una prassi ormai
invalsa e qualificata dalla dottrina come attività paragiurisdizionale del
comitato, nonostante l'avviso contrario della giurisprudenza amm
Dunque il punto di partenza dell'intera vicenda del risanamento è la
deliberazione di dissesto, che, come visto, può essere posta in essere dal
consiglio dell'ente, in adempimento di un preciso obbligo di legge, ovvero
dal commissario ad acta nominato dal CORECO, in sede di esercizio del
controllo sostitutivo, ovvero ancora dal commissario governativo nominato a
seguito dello scioglimento del consiglio.
L'articolo 248 disciplina in modo puntuale gli effetti che scaturiscono
dalla dichiarazione di dissesto.
Dalla data di quest'ultima e sino al decreto ministeriale di approvazione
dell'ipotesi di bilancio riequilibrato, che in un certo senso segna il
momento in cui l'ente si rimette in carreggiata, sono sospesi i termini per
l'approvazione del bilancio, fermi restando i rapporti tra dissesto e
bilancio, quali disciplinati dal comma 4 del precedente articolo 246. L'ente
opera in una sorta di esercizio provvisorio, disciplinato dal successivo
articolo 250.
Fino all'approvazione del rendiconto della gestione da parte dell'organo
straordinario di liquidazione, "non possono essere intraprese o proseguite
azioni esecutive nei confronti dell'ente per i debiti che rientrano nella
competenza dell'organo suddetto". E'questa una disposizione cardine della
disciplina in esame che mira a garantire il principio della par condicio
creditorum, in virtù del quale tutti i creditori devono partecipare alla
riscossione dei crediti con le stesse probabilità di successo. Per quanto
attiene ai debiti rientranti nella competenza dell'organo di liquidazione,
si tratta dei debiti assunti, e rimasti evidentemente insoluti, fino alla
data della dichiarazione di dissesto, nonché, nel caso in cui sia operante
il bilancio di previsione, dei debiti assunti fino al 31 dicembre che
precede l'inizio delle operazioni di risanamento, e dei debiti assunti fino
al 31 dicembre dell'anno precedente quello cui si riferisce l'ipotesi di
bilancio riequilibrato. Il giudice dell'esecuzione dichiara esti
Il divieto di intraprendere azioni esecutive individuali, dopo la
dichiarazione di dissesto, viene rafforzato, anche al fine di escludere ogni
responsabilità in capo al tesoriere nel caso in cui il divieto venga
infranto, dalla sancita inefficacia dei pignoramenti che "non vincolano
l'ente ed il tesoriere che possono disporre delle somme per i fini dell'ente
e per le finalità di legge".
Il comma 4 dell'articolo in esame prevede, tanto per i debiti insoluti
alla data del dissesto, già liquidi ed esigibili, quanto per i debiti che
diventano liquidi ed esigibili dopo la delibera, purché, come i primi,
trovino fondamento in rapporti obbligatori perfezionatisi anteriormente al
dissesto stesso e, pertanto, siano di competenza dell'organo di
liquidazione, che essi "non producono più interessi, né sono soggetti a
rivalutazione monetaria".
La cd. cristallizzazione della situazione debitoria dell'ente è una
premessa indispensabile per poter addivenire ad una precisa determinazione
della massa passiva, che, a sua volta, è funzionale ad una corretta
applicazione del principio della par condicio creditorum. La norma è dunque
il punto di svolta verso una procedura concorsuale e riprende l'impianto
degli abrogati articoli 21 del D.L. n.8 del 1993 e 81 del D.Lgs. n.77 del
1995. Su questa disciplina si sono addensate ombre di incostituzionalità,
che la Corte Costituzionale ha puntualmente dissipato, sia con riferimento
alla disciplina del 1993, che con riferimento a quella sostanzialmente
analoga del 1995.
La principale censura riguardava l'assoggettabilità dell'ente locale ad
una siffatta procedura di stampo concorsuale, con una possibile lesione
delle garanzie dei creditori. La sentenza n.155 del 1994 in primo luogo nega
che vi siano ragioni di principio che impediscano di assoggettare l'ente
locale alla procedura di liquidazione, poi riafferma la legittimità di
codesta procedura di risanamento che mira alla normalizzazione finanziaria
dell'ente dissestato che non può cessare di esistere in quanto espressione
di autonomia locale garantita costituzionalmente. Ad avviso della Corte,
l'insopprimibilità dell'ente locale non nuoce alle ragioni dei creditori, i
quali si avvantaggiano dalla partecipazione alla procedura concorsuale,
potendo contare, ai fini del soddisfacimento dei loro diritti, anche su un
mutuo a totale carico dello Stato, non previsto, invece, nel caso di
esecuzione individuale. Che nonostante questo, i creditori rimangano
ugualmente insoddisfatti,"costituisce un'eventualità non dissimile da quel
Altro punto criticato è stata la previsione dell'estinzione delle
procedure esecutive pendenti, in cui il giudice remittente ha intravisto la
vulnerazione del diritto di azione del creditore procedente, i cui interessi
non sarebbero garantiti in sede concorsuale dall'intervento dell'organo
giudiziario, così come, invece, avviene nella materia disciplinata dalla
legge fallimentare. Al riguardo la citata sentenza n.155 ha posto in
rilievo, in primo luogo, che non vi è lesione del diritto di azione giacché
la pretesa azionata è solo deviata da uno strumento individuale ad uno
concorsuale di soddisfacimento, che si giustifica di per sé per il fatto di
assicurare la par condicio creditorum. In secondo luogo, l'attività
dell'organo di liquidazione non è esente dall'ordinaria verifica
giurisdizionale perché resta ferma la giurisdizione generale del giudice
amministrativo in caso di atti illegittimi e quella del giudice ordinario in
caso di lesione di diritti soggettivi. In terzo luogo, la procedura in esame
non cos
La Consulta ha avuto modo di occuparsi anche della disposizione che
prevede il blocco della rivalutazione e degli interessi in pendenza della
procedura: sia la sentenza n. 242 del 1994 che la più recente n.269 del 1998
hanno respinto le censure di incostituzionalità. La cristallizzazione dei
crediti , peraltro prevista pure dalla legge fallimentare all'articolo 55, è
finalizzata al rispetto della par condicio attraverso una precisa
determinazione della massa passiva; inoltre, non comporta una lesione dei
diritti dei creditori. Infatti, anche sulla scorta di quanto la legge
fallimentare dispone all'articolo 120, che prevede che i creditori
riacquistano il libero esercizio della loro azione al termine della
procedura, la Corte ha interpretato la disposizione nel senso della
provvisorietà e non definitività della cristallizzazione del credito.
Pertanto, "il legislatore non ha inteso escludere la maturazione degli
interessi e la rivalutazione, nel periodo successivo alla dichiarazione di
dissesto, ma ha inteso s
Il comma 5 dell'articolo 248 prevede che, fatta salva la competenza in
materia della Corte dei Conti, gli amministratori, riconosciuti dalla Corte
stessa responsabili, per dolo o colpa grave, di danni prodotti nei 5 anni
precedenti il dissesto, non possono per 5 anni ricoprire incarichi di
assessori, revisori e rappresentanti di enti locali, sempre che vi sia un
nesso accertato tra le azioni ed omissioni di cui sono stati riconosciuti
responsabili e il dissesto dell'ente.
Dalla dichiarazione di dissesto scaturisce, altresì, ai sensi del
successivo articolo 249, il divieto di contrarre mutui, ad eccezione del
mutuo a totale carico dello Stato da assumere con la Cassa Depositi e
Prestiti, previsto dall'articolo 255, e di eventuali altri mutui sempre a
carico dello Stato o della Regione. E' una limitazione della capacità
d'agire dell'ente quasi ovvia, se si pensa che in tanto un ente può
indebitarsi, contraendo mutui, in quanto abbia una situazione finanziaria
che glielo consenta.
Deliberato il dissesto, l'ente malato deve muoversi con circospezione se
vuole conseguire il risanamento, sia sul versante delle spese che su quello
delle entrate.
Per quanto attiene alle spese, l'articolo 250 pone penetranti limiti alla
gestione del bilancio, nel corso della procedura: si è già detto che scatta
una sorta di esercizio provvisorio, dal momento che l'ente dissestato non
opera sulla base di un bilancio di previsione regolarmente approvato, ma
prende come riferimento della gestione l'ultimo bilancio approvato. Di
conseguenza, l'ente non può impegnare somme complessivamente superiori a
quelle previste nell'ultimo bilancio, e comunque sempre nei limiti delle
entrate accertate; quanto ai pagamenti, non possono superare mensilmente il
dodicesimo delle somme impegnabili, ad eccezione dei soli pagamenti non
frazionabili in dodicesimi. Per le spese obbligatorie ai sensi di legge e
per le spese relative ai servizi indispensabili, nel caso in cui nell'ultimo
bilancio gli stanziamenti siano del tutto mancanti o comunque insufficienti,
il consiglio - o la giunta salva ratifica del consiglio - deve indicare con
apposito provvedimento dettagliatamente motivato le spese
Proprio delle entrate si occupa il successivo articolo 251, che prescrive
al consiglio, ovvero al commissario ad acta, di adottare, nella prima
riunione successiva al dichiarato dissesto e non oltre i 30 giorni, una
delibera che determini nella misura massima consentita dalle vigenti
disposizioni le aliquote e le tariffe per le imposte e le tasse locali di
spettanza dell'ente dissestato. E' da ritenersi frutto di mancato
coordinamento legislativo, il riferimento della disposizione in esame
all'ICIAP, sostituita dall'IRAP, ed ormai non più operante dal 1°gennaio
1998.
La suddetta delibera non può essere in alcun modo revocata ed ha efficacia
per 5 anni a partire da quello cui si riferisce l'ipotesi di bilancio
riequilibrato: la ratio è intuibile, cioé prolungare gli effetti della fase
di risanamento per un periodo ritenuto sufficiente a consolidare il nuovo
corso dell'ente. Si tratta di un adempimento obbligatorio, al quale l'organo
consiliare non può sottrarsi: la sua inerzia farebbe scattare comunque
l'intervento sostitutivo ad opera del CORECO.
Provvedimenti analoghi nel fine, che è sempre quello di procacciare le
entrate necessarie per il risanamento, e nella durata, sempre quinquennale,
sono contemplati dai commi successivi dello stesso articolo:innalzamento per
imposte e tasse istituite successivamente alla dichiarazione di dissesto,
delle rispettive aliquote e tariffe, da parte dell'organo competente (non
necessariamente il consiglio); determinare, in materia di tassa per lo
smaltimento dei rifiuti solidi urbani, misure tariffarie che consentano la
copertura integrale dei costi di gestione del servizio stesso; disporre
l'aumento fino al massimo consentito delle tariffe per i canoni patrimoniali
e per i servizi produttivi; assicurare la copertura dei costi dei servizi a
domanda individuale sia con proventi tariffari che con i contributi
finalizzati previsti dalle vigenti leggi. Il limite quinquennale di durata
dei detti provvedimenti è fissato non solo, come già detto, per assicurare
nel tempo un più equilibrato rapporto tra entrate e spese, ma

Capo III "Attività dell'organo straordinario di liquidazione"
Si tratta di un capo dedicato integralmente all'organo straordinario di
liquidazione ed alla sua attività: gli articoli 252-258, in sostanza,
disciplinano la procedura di eliminazione dell'indebitamento pregresso, che,
secondo la fondamentale ripartizione dei ruoli operata dal già esaminato
articolo 245, è di spettanza dell'organo straordinario di liquidazione.
Di quest'ultimo, l'articolo 252 delinea innanzitutto la composizione: si
tratta di organo monocratico - un singolo commissario, dunque - per i comuni
con popolazione inferiore alle 5000 unità; di organo collegiale - una
commissione formata da tre membri - per i comuni con popolazione superiore
alle 5000 unità e per le province. Sia il commissario unico che i tre membri
della commissione sono nominati, con Decreto del Presidente della Repubblica
su proposta del Ministro dell'interno, tra magistrati a riposo della
magistratura ordinaria o delle supreme giurisdizioni speciali, tra
funzionari statali dotati di competenza in materia, fra i segretari e i
ragionieri comunali e provinciali, fra gli iscritti nei registri e negli
albi dei professionisti competenti. La presidenza della commissione spetta
al magistrato a riposo, ove presente; in caso contrario, al membro che viene
eletto. La commissione straordinaria di liquidazione delibera a maggioranza
dei suoi componenti. Valgono in materia le stesse incompatibilità
L'insediamento dell'organo presso l'ente avviene entro 5 giorni dalla
notificazione del provvedimento di nomina.
L'articolo in esame delimita la competenza dell'organo straordinario di
liquidazione "ai fatti ed atti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre
dell'anno precedente a quello dell'ipotesi di bilancio riequilibrato",
intendendosi con ciò la gestione dell'indebitamento pregresso ed il suo
risanamento, in vista della ripresa della gestione ordinaria ad opera degli
organi istituzionali dell'ente.
L'attività dell'organo, compiutamente disciplinata negli articoli
seguenti, è distinta in tre fasi: la rilevazione della massa passiva
(art.254), la acquisizione e la gestione dei mezzi finanziari per il
risanamento (art.255), la liquidazione e pagamento della massa passiva,
secondo la procedura ordinaria (art.256) ovvero secondo la procedura
semplificata (Art.258).
Una volta definitene le funzioni, l'articolo 253 conferisce all'organo i
poteri e gli strumenti necessari per esercitarle. E' previsto un ampio
potere di accesso agli atti dell'ente locale, che consente all'organo di
pervenire (quanto meno sulla carta, viste le difficoltà enormi che incontra
nella pratica l'attività di reperimento di documenti relativi a rapporti
obbligatori spesso assai datati) ad una rappresentazione, la più completa
possibile, della realtà amministrativa e finanziaria dell'ente, strumentale
alla formazione della massa passiva e attiva. Per rendere effettivo questo
potere, la norma precisa, da un lato, che l'organo può utilizzare il
personale ed i mezzi operativi dell'ente, godendo al riguardo anche di un
ampio potere di direzione, dall'altro, che l'ente, se richiesto, è tenuto a
fornire idonei locali, attrezzature ed il personale necessario. Infine,
all'organo è riconosciuto un potere assai ampio di autoorganizzazione che,
ricorrendo esigenze motivate (e si può ritenere anche nel caso in
Il successivo articolo 254 disciplina, come detto, la fase di rilevazione
dell'intero pregresso indebitamento e di ammissione dello stesso nella massa
passiva, ciò che costituisce per i creditori dell'ente il presupposto
indispensabile per partecipare al riparto della massa attiva e per
soddisfare i loro diritti.
L' organo accerta la massa passiva mediante la formazione del piano di
rilevazione, entro i 180 giorni dalla data di insediamento, elevati a 360
per i comuni con popolazione superiore a 250.000 unità ovvero capoluoghi di
provincia e per le province. Per formare codesto piano, l'organo, entro 10
giorni dall'insediamento, pubblicizza l'inizio della procedura di
rilevazione delle passività con un avviso, affisso all'albo pretorio e
pubblicato sulla stampa, che contiene l'invito a "chiunque ritenga di averne
diritto" a presentare , nel termine perentorio di 60 giorni dalla
pubblicità, domanda per l'inserimento del presunto credito nel piano di
rilevazione, corredata da documentazione atta a dimostrare la sussistenza
del debito, il relativo importo e le eventuali cause di prelazione.
L'organo include nella massa passiva i debiti di bilancio e fuori bilancio
riconosciuti, verificatisi comunque entro il 31 dicembre dell'anno
precedente quello dell'ipotesi di bilancio riequilibrato, i debiti delle
procedure esecutive estinte ai sensi dell'art. 248 co.2, perché pendenti
alla data di dichiarazione del dissesto, i debiti derivanti dalle
transazioni compiute ai sensi del co.7. A tale ultimo riguardo, va detto che
il predetto comma consente all'organo di concludere transazioni in merito a
vertenze giudiziali e stragiudiziali in corso e di inserire il debito
risultante dall'accordo transattivo nel piano di rilevazione. La ratio,
evidente, è quella di procedere ad una definizione integrale della
situazione debitoria, senza far ricadere le vertenze in atto sulla futura
gestione risanata.
La verifica delle domande dei creditori compete direttamente all'organo
straordinario, tanto è vero che è sempre quest'ultimo a richiedere all'ente,
laddove lo ritenga necessario, che i competenti responsabili dei servizi
rilascino, nel termine perentorio di 60 giorni dal ricevimento della
richiesta, un'attestazione avente ad oggetto l'avvenuta esecuzione della
prestazione, l'inerenza della predetta prestazione alle funzioni pubbliche
ed il mancato pagamento del debito, per il quale non sia ancora intervenuta
prescrizione. In caso di mancata risposta, l'organo ritiene acquisita
un'attestazione negativa dell'esistenza del debito in questione. La
pericolosità insita in quest'ipotesi di silenzio, che sembra quasi lasciare
alla diligenza dei responsabili dei servizi l'inclusione del debito nella
massa (sarebbe decisamente paradossale) è attenuata dalla considerazione che
l'organo straordinario conduce le verifiche della situazione debitoria per
conto proprio ed, in primis, sulla base della documentazione present
L'organo decide sull'inserimento delle domande dei creditori nel piano di
rilevazione con provvedimento da notificare agli istanti al momento
dell'approvazione del piano stesso, "tenendo conto degli elementi di prova
del debito desunti dalla documentazione prodotta dal terzo creditore, da
altri atti e dall'eventuale attestazione", di cui s'è appena detto.
Nel termine di 30 giorni dalla notificazione i creditori possono
presentare ricorso al Ministero dell'interno avverso i provvedimenti di
diniego di inserimento nel piano nonché avverso il mancato riconoscimento
delle cause di prelazione. Il Ministero si pronuncia entro 60 giorni,
altrimenti il ricorso si intende rigettato. E' curioso osservare al riguardo
come, con propria circolare, il Ministero stesso abbia precisato,
contrariamente alla lettera ed allo spirito della legge, che trattasi di
termine meramente ordinatorio, che non impedisce un esame successivo dei
ricorsi, con la conseguenza di intralciare ancor di più una procedura di per
sé già macchinosa.
Il ricorso in esame si configura, secondo certa dottrina, come ricorso
gerarchico improprio rivolto ad un'autorità diversa da quella che ha emanato
l'atto e non legata a questa da alcun rapporto di gerarchia. A detti ricorsi
si applicano le norme sui ricorsi gerarchici: pertanto, contro la decisione
del ministro (anche ove si configura come silenzio-rigetto), sono
proponibili alternativamente o il ricorso giurisdizionale al TAR o il
ricorso straordinario al Capo dello Stato. E' altresì possibile esperire il
ricorso giurisdizionale direttamente contro l'atto dell'organo di
liquidazione, prescindendo dal previo esperimento del ricorso amministrativo
al ministero.
L'ottavo ed ultimo comma prevede che il Ministro può provvedere a
sostituire, in tutto o in parte, l'organo nei casi di inosservanza del
termine di stesura del piano di rilevazione, ovvero di negligenza o di
ritardi ingiustificati negli adempimenti di propria spettanza. La
sostituzione è disposta con D.P.R. su proposta del Ministro, previa
audizione degli interessati e previo parere della Commissione per la finanza
e gli organici degli enti locali.
Il successivo art.255 disciplina la fase del reperimento dei mezzi
finanziari per il ripiano delle passività: gli elementi della massa attiva,
al cui accertamento, dunque provvede l'organo straordinario, sono indicati
chiaramente dalla legge nel mutuo a totale carico dello Stato, di cui al
presente articolo, nei residui attivi da riscuotere, nei ratei di mutuo
disponibili in quanto non utilizzati dall'ente, in altre entrate e, se
necessario, nei proventi derivanti dall'alienazione di beni del patrimonio
disponibile.
Il mutuo a totale carico dello Stato è finalizzato al risanamento
dell'ente locale dissestato; è contratto, in un'unica soluzione, in nome e
per conto dell'ente, dall'organo straordinario di liquidazione con la Cassa
Depositi e Prestiti, al tasso vigente e con ammortamento ventennale. Gli
oneri finanziari derivanti dal mutuo sono a totale carico del Ministero
dell'Interno. L'entità di tale mutuo non è illimitata: l'importo massimo è
determinato sulla base di una rata di ammortamento pari al contributo
erariale, come determinato dall'articolo stesso. Detto contributo è pari al
quintuplo di un importo composto da una quota fissa, per i comuni di piccole
dimensioni, e da una quota per abitante, spettante ad ogni ente.
E' bene precisare che per l'assunzione di questo mutuo non si applica il
limite sancito in via generale dall'art. 204 co.1 del testo unico, per cui
la contrazione di nuovi mutui è ammessa solo se l'importo annuale degli
interessi dei mutui in corso non supera il 25% del totale dei primi tre
titoli delle entrate, quale risulta dal rendiconto del penultimo esercizio.
Il contributo erariale, di cui abbiamo detto, alimenta un fondo
finalizzato agli interventi a favore degli enti locali dissestati. Le
eventuali disponibilità, che dovessero residuare, possono essere destinate
all'assunzione di mutui integrativi per necessità sopravvenute emerse nel
corso della procedura di liquidazione e di pagamento.
Per quanto attiene ai residui attivi da riscuotere, la legge prevede che
l'organo straordinario di liquidazione provvede a riscuotere i ruoli
pregressi emessi dall'ente, nel periodo gestionale di competenza dell'organo
stesso, e non ancora riscossi, in tutto o in parte.
Per quanto riguarda le altre entrate, l'organo provvede ad effettuare gli
atti di accertamento delle entrate tributarie omessi dall'ente.
Merita qualche osservazione la previsione dei proventi derivanti
dall'alienazione dei beni del patrimonio disponibile, non indispensabili per
i fini dell'ente: questa forma di finanziamento ed il conseguente
inserimento dei proventi stessi nella massa attiva sono ammessi solo se si
rivelino insufficienti per il risanamento le già esaminate componenti
finanziarie. La alienazione dei beni dunque si configura come una sorta di
extrema ratio. Il comma 9 in esame detta disposizioni che agevolano tale
operazione, laddove se ne ravvisi appunto la necessità: infatti, viene
disposta la deroga alle norme che assegnano specifica destinazione ai
proventi dell'alienazione dei beni del patrimonio disponibile, per
raggiungere l'obbiettivo, ritenuto prioritario, del risanamento finanziario
dell'ente dissestato. Inoltre, l'organo ha facoltà di procedere
all'alienazione a mezzo di società di intermediazione immobiliare, anche
appositamente costituite, e, a fronte della decisione di procedere a
siffatta alienazione, può financ
La massa attiva, costituita dai predetti elementi, può essere integrata
dall'ente locale con la destinazione, da parte dei suoi organi
istituzionali, dell'avanzo di amministrazione non vincolato: la norma si
riferisce all'avanzo derivante dalla gestione ordinaria successiva alla
deliberazione di dissesto.
Il comma 12 fa divieto di procedere a sequestri e ad esecuzioni nei
confronti della massa attiva, a tutela delle ragioni dei creditori
concorrenti.
L'articolo 256 disciplina la fase della liquidazione e del pagamento della
massa passiva, delineando una procedura che si è denominata ordinaria, per
contrapporla alla procedura semplificata di cui all'art. 258: quest'ultimo
articolo riproduce la disciplina posta dall'abrogato art.90 bis del D.Lgs.
n.77, introdotto dal D.Lgs. n. 342 del 1997.
Ritornando alla procedura ordinaria, possiamo distinguere al suo interno
due momenti: il primo diretto all'erogazione di acconti sulla base del piano
di rilevazione delle passività ed il secondo diretto a completare la
liquidazione ed il pagamento sulla base di un piano di estinzione approvato
con decreto del Ministro dell'interno. E' questa una delle novità, già
segnalate nella prima parte di questo lavoro, introdotte nel 1995:
l'introduzione del piano intermedio di rilevazione e la previsione
dell'erogazione di acconti ai creditori, per abbreviarne i tempi di attesa.
Il piano di rilevazione della massa passiva diventa esecutivo con il suo
deposito presso il Ministero dell'interno: l'organo straordinario di
liquidazione vi provvede entro 5 giorni dalla sua formazione (la norma
parla, invero, di approvazione); è allegato al piano l'elenco delle
passività non inserite, corredato dai provvedimenti di diniego e dalla
relativa documentazione. Contestualmente al deposito di questi documenti,
l'organo chiede al Ministro dell'interno l'autorizzazione per l'erogazione
del mutuo di cui al precedente articolo 255 per il finanziamento delle
passività risultanti dal piano di rilevazione e dall'elenco delle passività
non inserite, sempre nei limiti dell'importo massimo di questo mutuo, come
determinato dalla legge stessa. L'autorizzazione all'erogazione del mutuo è
accordata, appena accertata la regolarità del deposito.
Nel termine di 30 giorni dall'erogazione, inizia la vera e propria fase di
liquidazione, perché l'organo provvede al pagamento di acconti in favore dei
creditori inseriti nel piano, in misura proporzionale uguale per tutte le
passività inserite. Contestualmente al pagamento degli acconti, l'organo è
tenuto a preservare le ragioni dei creditori esclusi, che potrebbero sempre
rientrare in gioco a seguito del vittorioso esperimento di uno dei rimedi
amministrativi o giurisdizionali che hanno a disposizione contro i
provvedimenti di diniego dell'inserimento del proprio credito nella massa
passiva. In ossequio al principio della par condicio creditorum, anche gli
accantonamenti per i creditori esclusi vengono effettuati in misura
proporzionale uguale a quella delle passività inserite nel piano. Gli
accantonamenti rientrano nella disponibilità della massa attiva, solo a
seguito di una definizione della contestazione sfavorevole al creditore
escluso.
Successivamente, l'organo liquidatore, sulla base di ulteriori
accertamenti del passivo ovvero di ulteriori acquisizioni alla massa attiva,
potrà erogare altri acconti.
Durante la fase degli acconti, prevista in considerazione dei benefici che
una liquidazione immediata, per quanto parziale che sia, arreca ai
creditori, l'organo straordinario di liquidazione continua la sua attività
di monitoraggio e di esatta determinazione della massa passiva e della massa
attiva, per addivenire alla fase del saldo definitivo, attraverso la
formazione, nel termine massimo di 24 mesi a far tempo dalla data di
insediamento, del piano di estinzione, inclusivo anche di tutti gli elementi
accertati successivamente all'esecutività del piano di rilevazione.
Il piano di estinzione è depositato presso il Ministero dell'interno per
l'approvazione del Ministro: quest'ultima, che deve intervenire nel termine
di 120 giorni dal deposito, costituisce la tappa finale di una complessa
istruttoria svolta dagli uffici ministeriali competenti che valutano la
correttezza della formazione della massa passiva, nonché la validità e la
correttezza delle scelte compiute nell'acquisizione delle risorse. E'
prevista anche l'acquisizione del parere della Commissione per la finanza e
gli organici degli enti locali, che ha facoltà di formulare rilievi e
richieste di correzione all'organo straordinario, tenuto a rispondere. Nelle
more di queste risposte, che devono arrivare entro 60 giorni, il termine per
l'approvazione è sospeso.
Al termine dell'istruttoria, il piano di estinzione può essere approvato o
meno.
Nel primo caso, il decreto di approvazione è notificato all'ente locale ed
all'organo straordinario, per il tramite della prefettura: entro 20 giorni
dalla notifica, l'organo procede al pagamento delle residue passività sino
alla concorrenza della massa attiva realizzata.
Nel secondo caso, il Ministro, con il decreto di diniego
dell'approvazione, prescrive all'organo straordinario di presentare, nel
termine perentorio di 60 giorni decorrenti dalla notifica del diniego
stesso, un nuovo piano di estinzione che tenga conto delle osservazioni
formulate in sede ministeriale.
Nel termine di 60 giorni dall'ultimazione delle operazioni di pagamento,
l'organo è tenuto ad approvare il rendiconto della gestione e trasmetterlo
al CORECO, che compie un controllo di mera legittimità, ed all'organo di
revisione contabile dell'ente, il quale, invece, entra nel merito delle
operazioni liquidatorie, raffrontando gli atti di liquidazione con quanto
previsto nel piano di estinzione.
Il comma 12 attribuisce, infine, al Ministro dell'interno, nei casi in cui
l'insufficienza della massa attiva sia tale da compromettere il risanamento
dell'ente, il potere di disporre, su proposta della Commissione per la
finanza e gli organici degli enti locali, "misure straordinarie per il
pagamento integrale della massa passiva", anche in deroga alle norme
vigenti, purché senza oneri a carico dello Stato. Si ricorda, al riguardo,
che possono essere utilizzate le eventuali disponibilità residue del fondo
alimentato dal contributo erariale, anche per la contrazione di mutui
integrativi a carico dell'ente (art. 255 co.5).
L' articolo 257 disciplina la sorte dei crediti non ammessi alla
liquidazione: nel provvedimento di approvazione del piano di estinzione, il
Ministero allega l'elenco delle pretese escluse. Nei 60 giorni dalla
notificazione, l'organo consiliare (nel caso di sua inerzia provvede il
commissario ad acta nominato dal CORECO), con delibera, individua i soggetti
ritenuti responsabili dei debiti non ammessi e ne dà contestuale
comunicazione ai soggetti medesimi ed ai creditori. Il mancato inserimento
di questi debiti nella massa passiva consegue all'illegittimità della loro
assunzione, avvenuta in violazione della procedura di impegno: l'art. 191
dispone che un siffatto rapporto obbligatorio, nato illegittimo, intercorra
tra la persona responsabile della violazione ed il creditore, senza
coinvolgimenti dell'ente.
Il D.Lgs. n.342 del 1997, anche a seguito delle lungaggini procedurali che
la prassi aveva già avuto modo di manifestare, aveva introdotto nel decreto
del 1995 l'art. 90 bis recante la rubrica "Modalità semplificate di
accertamento e liquidazione dei debiti": a quella originaria, dunque, si era
venuta ad affiancare una procedura alternativa e più snella, nella speranza
di ridurre o almeno contenere i tempi nell'interesse sia dell'ente che dei
suoi creditori. L'articolo 90 bis, oggi abrogato, è stato travasato per
intero nell'articolo 258 del testo unico, che ne riprende tanto la rubrica
quanto la normativa.
L'iniziativa di tale procedura è rimessa all'organo straordinario che può
proporla all'ente locale, dopo aver valutato l'importo complessivo dei
debiti, in base alle richieste pervenute, il numero e la difficoltà delle
pratiche nonché il tempo necessario per il loro definitivo esame.
La giunta dell'ente decide con deliberazione, da emettersi entro 30
giorni, ed in caso di adesione alla proposta, si impegna a mettere a
disposizione le necessarie risorse finanziarie: infatti, il comma 2, dopo
aver previsto che l'organo straordinario delibera l'accensione del mutuo a
totale a carico dello Stato, previsto dall'art.255 co. 2, impegna l'ente
dissestato a far la sua parte. Quest'ultimo è tenuto a contrarre, con la
Cassa Depositi e Prestiti o con altri istituti di credito, un mutuo
ulteriore con oneri a proprio carico e nel rispetto del limite rialzato del
40% delle entrate dei primi tre titoli, previsto dalla legge all'art.255
co.9 in tema di alienazione dei beni patrimoniali; nell'impossibilità di
contrarre questo mutuo, l'ente deve comunque mettere a disposizione risorse
che, unitamente al mutuo a carico dello Stato, consentano la copertura dei
debiti oggetto di transazione, nonché di quelli per i quali si sia proceduto
ad accantonamento e delle spese di liquidazione.
Reperite le risorse necessarie, l'organo straordinario, "effettuata una
sommaria delibazione sulla fondatezza del credito vantato", ha la
possibilità di definire transattivamente le pretese dei creditori, offrendo
il pagamento di una somma variabile e comunque compresa tra il 40% ed il 60%
del debito, in relazione all'anzianità dello stesso. Entro 6 mesi dalla data
della conseguita disponibilità del mutuo a totale carico dello Stato,
l'organo straordinario propone individualmente la transazione ai creditori,
compresi quelli che godono di privilegio, con termine per l'accettazione non
superiore in ogni caso a 30 giorni. Se il creditore accetta, da un lato, si
impegna a rinunciare ad ogni altra pretesa, dall'altro, ha la certezza di
ricevere la minor somma, che costituisce oggetto della transazione, nei
trenta giorni immediatamente successivi.
Questi accordi transattivi possono essere conclusi anche periodicamente,
cioè in più momenti, ma non possono mai avere ad oggetto i crediti
retributivi per prestazioni di lavoro subordinato, che non sono transigibili
e vanno liquidati per intero.
Come è intuibile, è ipotesi remota quella che l'accordo transattivo sia
raggiunto per tutti i debiti: in relazione a ciascun debito non transatto,
l'organo straordinario procede all'accantonamento di un importo pari al 50%
del debito, elevato al 100% solo per i debiti assistiti da privilegio.
Eseguiti gli accantonamenti, l'organo straordinario provvede alla
redazione del piano di estinzione, indicando in un apposito allegato i
debiti che sono stati oggetto di transazione: l'accelerazione della
procedura è evidente, in quanto manca quel momento intermedio rappresentato
dalla redazione e dal deposito del piano di rilevazione. Per il seguito
della procedura si applicano le disposizioni degli articoli precedenti.
Aspetti positivi e negativi si intrecciano intorno a questa disciplina:
infatti, è sicuramente apprezzabile la contrazione dei tempi che consente
all'ente di chiudere i conti con il disordine finanziario pregresso ed ai
creditori di ottenere subito e con certezza una parte di quanto loro dovuto.
Ma non si possono trascurare, innanzitutto, il forte dimagrimento che
subisce il credito stesso in sede di transazione e, in secondo luogo, alcune
perplessità che suscita nel merito la procedura semplificata. Ne possono
essere sottolineate almeno due. L'accantonamento per un importo pari alla
metà del debito, per quei creditori che non vogliono rinunciare
all'integrità del loro diritto, appare tanto più discutibile se si considera
che gli accantonamenti per i creditori esclusi dal piano di rilevazione
della procedura ordinaria sono eseguiti, in attesa dell'esperimento dei
gravami previsti, in misura proporzionale uguale a quella delle passività
inserite nel piano stesso. Inoltre, la mancata previsione del piano di ri

Capo IV "Bilancio stabilmente riequilibrato"
Gli articoli 259-263 disciplinano la fase del risanamento strutturale
dell'ente, di competenza degli organi istituzionali, i quali intervengono
sulle cause che hanno determinato il dissesto, quali la mancata attivazione
delle entrate, le spese eccessive per il personale e per i servizi, ed
"assicurano condizioni stabili di equilibrio della gestione finanziaria",
secondo la dizione del co.3 dell'art.245.
Ai sensi del co.1 dell'art.259, il consiglio dell'ente presenta al
Ministro dell'interno, nel termine perentorio di tre mesi dall'emanazione
del decreto di nomina dell'organo straordinario, un'ipotesi di bilancio di
previsione stabilmente riequilibrato, nella quale è prevista la piena
attivazione delle entrate proprie e la contestuale riduzione delle spese
correnti. Il predetto termine perentorio non è soggetto a sospensione che
nel caso di elezioni amministrative, dall'indizione dei comizi elettorali
all'insediamento del nuovo organo esecutivo.
L'ipotesi di bilancio riequilibrato è redatta dal consiglio
contestualmente ad una serie di provvedimenti, finalizzati a risanare
l'ente, sia attraverso l'aumento delle entrate che attraverso il
contenimento delle spese.
Sul versante delle entrate, l'ente provvede con le modalità già descritte
dall'art.251, consistenti essenzialmente nell'elevare ai massimi consentiti
le aliquote e le tariffe dei tributi locali, nonché riorganizza i servizi
relativi all'acquisizione delle entrate, affinché siano più efficaci
nell'attività di accertamento e di recupero. Inoltre, le province ed i
comuni che, al momento del dissesto, dispongono di risorse di parte corrente
(costituite da trasferimenti erariali e da tributi locali detraibili in
relazione ai detti trasferimenti) inferiori alla media unica nazionale, per
le prime, ovvero alla media della fascia demografica di appartenenza, per i
secondi, possono richiedere l'adeguamento alle medie predette dei contributi
statali in questione. Detta richiesta può essere avanzata dall'ente in
occasione della presentazione dell'ipotesi di bilancio e viene soddisfatta
in base alle disponibilità esistenti nel bilancio statale. Ai sensi del
comma 1 dell'articolo 263 spetta al Ministro dell'interno l'ind
Sul versante della spesa, l'ente riorganizza tutti i servizi con criteri
di efficienza, cercando di migliorare il rapporto tra obbiettivi e risorse
necessarie al loro conseguimento; rivede le dotazioni finanziarie ed elimina
o riduce le previsioni di spesa che non abbiano per fine l'esercizio di
servizi pubblici indispensabili; avvia una seria azione di risanamento degli
enti ed organismi dipendenti nonché delle aziende speciali, al fine di
evitare che il proprio risanamento possa essere compromesso dalla necessità
di ripianare le perdite di questi soggetti.
Piuttosto ampia è la disciplina dedicata alla riduzione delle spese per il
personale, che hanno sempre giocato un ruolo assai rilevante nella
determinazione dei dissesti, e che hanno un ruolo altrettanto importante nel
determinare la riuscita dell'operazione di risanamento.
L'ente locale definisce la nuova pianta organica che deve essere approvata
dalla Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali presso il
Ministero dell'interno; la rideterminazione della pianta organica avviene
dichiarando eccedente il personale, comunque in servizio, che è in
soprannumero rispetto alla media dipendenti-popolazione, come determinata ai
sensi del comma 2 dell'articolo 263. Quest'ultima norma rinvia ad un decreto
del Ministro dell'interno, a cadenza triennale, la determinazione della
media nazionale, per classe demografica, della consistenza delle dotazioni
organiche dei comuni e delle province, nonché dei rapporti medi
dipendenti-popolazione che devono essere tenuti in considerazione dagli enti
dissestati.
Resta, tuttavia, fermo l' obbligo di accertare le compatibilità di
bilancio. Ciò significa che se l'ente, in ogni caso, non può prevedere una
pianta organica con un numero di dipendenti tale da superare le medie di
legge, nel caso in cui non abbia risorse finanziarie sufficienti per
ristabilire una gestione equilibrata, ben può prevedere una pianta organica
con un numero di dipendenti inferiore a quello determinabile in base alle
suddette medie.
E' fatto, altresì, obbligo all'ente di ridurre almeno del 50% la spesa per
il personale a tempo determinato, che viene assunto per situazioni
contingenti.
Il personale dichiarato eccedente viene messo in posizione di
disponibilità (art.260), con provvedimento del Dipartimento della funzione
pubblica, efficace fin tanto che i soggetti eccedenti non vengono trasferiti
presso altra amministrazione, secondo gli ordinari processi di mobilità. Il
periodo di disponibilità non può protrarsi per oltre 2 anni, prorogabili una
tantum, e si conclude con la cessazione del rapporto di servizio in capo al
dipendente, qualora questi si rifiuti di passare ad altra amministrazione
ovvero non vi siano posti vacanti. Durante il biennio, spetta al dipendente
una indennità pari all'80% della retribuzione percepita, con un limite
massimo di £1.500.000. Il trattamento economico del personale eccedente è
assicurato dal Ministero attraverso un corrispondente contributo in favore
sia dell'ente in via di risanamento, sia dell'ente locale presso il quale
detto personale assume servizio.
Le disposizioni in materia di personale sono particolarmente importanti
nell'ottica di un vero risanamento dell'ente, se si considera l'incidenza,
spesso abnorme, che le spese relative hanno avuto nel determinare il
disastro finanziario. Pertanto, il mancato rispetto dei predetti adempimenti
comporta la denuncia dei fatti alla competente Procura regionale presso la
Corte dei Conti, da parte del Ministero dell'interno che istruisce l'ipotesi
di bilancio. Questa denuncia è volta a far conseguire all'ente il
risarcimento dei danni prodotti dai responsabili che hanno male attuato la
politica di ridimensionamento del personale: il presunto risarcimento può
essere iscritto nell'attivo dell'ipotesi di bilancio e, in seguito, nei
residui attivi fino alla conclusione del giudizio di responsabilità.
Infine, la Cassa Depositi e Prestiti e gli altri istituti di credito sono
autorizzati a consolidare, su richiesta dell'ente, l'esposizione debitoria
di quest'ultimo esistente al 31 dicembre dell'anno precedente quello cui si
riferisce l'ipotesi di bilancio, in unico mutuo decennale: tale procedura
consiste nella rinegoziazione dei mutui già assunti, a condizioni più
favorevoli per l'ente, ferma restando la validità dei contributi statali e
regionali già concessi in relazione ai mutui preesistenti.
Una volta presentata al Ministero, l'ipotesi di bilancio viene istruita ed
esaminata dalla Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali,
che ha facoltà di formulare rilievi o richieste istruttorie, alle quali
l'ente è tenuto a fornire risposta nel termine di 60 giorni. Trascorso il
termine di 4 mesi dal ricevimento dell'ipotesi, salva la sospensione nel
caso di richieste istruttorie, la Commissione esprime un parere sull'intera
procedura di risanamento, sia per quanto riguarda la validità delle misure
disposte dall'ente per consolidare una sana gestione, sia per quanto attiene
alla capacità delle misure stesse di perseguire l'obbiettivo del
riequilibrio: la dottrina vi ravvisa un vero e proprio controllo e di
legittimità e di merito, in relazione all'efficacia del piano di
risanamento.
Il parere, oltre ad essere certamente obbligatorio, è anche vincolante per
la successiva decisione del Ministro, nella quale non sembrano residuare
spazi di discrezionalità.
Infatti, se il parere è favorevole il Ministro approva l'ipotesi di
bilancio con proprio decreto (art. 261 co.3), altresì "stabilendo
prescrizioni per la corretta ed equilibrata gestione dell'ente"; il decreto
di approvazione, inoltre, può disporre l'eventuale adeguamento dei
contributi statali alle medie di legge.
Se il parere è negativo, il Ministro, con il provvedimento di diniego
dell'approvazione, prescrive all'ente di presentare, nel termine perentorio
di 45 giorni e sempre previa deliberazione del consiglio, una nuova ipotesi
di bilancio "idonea a rimuovere le cause che non hanno consentito il parere
favorevole", cioè che tenga conto delle osservazioni formulate in sede di
bocciatura. Questa nuova ipotesi di bilancio segue la già descritta
procedura di controllo, ma la mancata approvazione avrebbe questa volta
carattere definitivo, con le conseguenze descritte dal successivo art. 262.
Il suddetto articolo sancisce a chiare lettere che l'inosservanza del
termine per la presentazione al Ministero dell'interno dell'ipotesi di
bilancio, ovvero del termine per rispondere ai rilievi ed alle richieste
formulate dalla Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali,
ovvero del termine per la presentazione della nuova ipotesi di bilancio a
seguito della bocciatura della prima, così come l'emanazione del
provvedimento definitivo di diniego a seguito della bocciatura anche della
nuova ipotesi integrano una fattispecie legittimante lo scioglimento del
consiglio dell'ente, ai sensi dell'art. 141 co.1 lett.a del testo unico ("I
consigli vengono sciolti.per gravi e persistenti violazioni di legge"). Al
commissario straordinario sono attribuiti i poteri necessari per formulare
un'ipotesi di bilancio che garantisca una gestione risanata ed equilibrata,
anche in deroga alle norme vigenti, purché senza oneri a carico dello Stato.

Capo V "Prescrizioni e limiti conseguenti al risanamento"
Il Ministro dell'interno approva una mera ipotesi di bilancio di
previsione stabilmente riequilibrato, cioè un semplice progetto contenente
tutti gli elementi che concorreranno al risanamento. La deliberazione del
vero e proprio bilancio di previsione, per l'esercizio cui si riferisce
l'ipotesi, spetta al consiglio dell'ente, che vi deve provvedere entro 30
giorni.
L' articolo 265 fissa la durata della procedura di risanamento dell'ente
locale in 5 anni decorrenti da quello cui si riferisce l'ipotesi di bilancio
stabilmente riequilibrato: durante questo periodo, l'ente viene
costantemente osservato e guidato nella direzione del risanamento e viene,
quindi, assoggettato ad un regime particolare delineato dagli articoli
265-268. I contributi statali vengono mantenuti costanti per il quinquennio,
a prescindere, pertanto, da eventuali decurtazioni che si prospettassero per
la generalità degli enti locali.
Gli amministratori, ordinari o straordinari, dell'ente locale sono tenuti
ad eseguire le prescrizioni contenute nel decreto ministeriale di
approvazione dell'ipotesi di bilancio ed hanno l'obbligo di riferire sullo
stato della relativa attuazione in un apposito capitolo della relazione sul
rendiconto annuale. L'inosservanza di queste prescrizioni obbliga chiunque
ne venga a conoscenza a denunciare i fatti all'Autorità giudiziaria, per
l'accertamento delle eventuali responsabilità penali.
L'organo di revisione economico-finanziaria riferisce trimestralmente
sull'andamento della gestione al consiglio dell'ente, che è l'organo
istituzionalmente competente a rimuovere le cause di dissesto (art. 245
co.3), ed al CORECO, al quale competono poteri di segnalazione ai sensi del
successivo art.268.
L'articolo 266 recante la rubrica "Prescrizioni in materia di
investimenti" dispone che l'ente locale dissestato, per la durata del
risanamento, può procedere all'assunzione di mutui per investimento ed
all'emissione di prestiti obbligazionari nelle forme e nei modi consentiti
dalla legge. Pertanto, l'assunzione dei mutui può avvenire nel rispetto dei
principi generali sanciti dallo stesso testo unico, agli articoli 202, 203 e
204; l'emissione di prestiti obbligazionari è consentita purché gli enti
abbiano conseguito un avanzo di amministrazione nei 2 anni precedenti (nel
caso in esame questo biennio virtuoso non può che decorrere dall'anno cui si
riferisce l'ipotesi di bilancio) ed abbiano ripianato gli eventuali
disavanzi relativi ai servizi pubblici gestiti attraverso organizzazioni
strumentali (sempre nel biennio precedente l'emissione, così come appena
considerato).
L'articolo 267 reca "prescrizioni sulla dotazione organica": nel
quinquennio di risanamento, quest'ultima, così come rideterminata ai sensi
dell'art. 259, in occasione della redazione dell'ipotesi di bilancio
stabilmente riequilibrato, non può essere variata in aumento, per ovvie
esigenze di contenimento di una voce delle spese, spesso assai imponente.
Il successivo articolo 268 disciplina l'intervento del CORECO e del
Ministro dell'interno nel caso in cui, durante il periodo di risanamento, si
ricostituisca un disavanzo di amministrazione non ripianabile con gli
strumenti offerti dall'art.193, ovvero insorgano nuovi debiti fuori bilancio
non fronteggiabili con le modalità di cui all'articolo 194, ovvero ancora
nel caso di mancato rispetto delle prescrizioni di cui agli articoli
259,265,266 e 267.
Il CORECO, appena riscontra le accennate fattispecie, prodromiche e
indicative di un'inopportuna deviazione dell' ente dalla rotta del
risanamento, segnala i fatti all'Autorità giudiziaria, per l'accertamento
delle eventuali responsabilità penali, ed invia gli atti alla competente
Procura regionale presso la Corte dei Conti, per l'accertamento delle
responsabilità di sua spettanza.
Dal canto suo, il Ministro dell'interno, su proposta della Commissione per
la finanza e gli organici degli enti locali, stabilisce con decreto, anche
derogatorio delle norme vigenti, purché non vi siano oneri a carico dello
Stato, le misure necessarie per il risanamento, anche valutando il ricorso
alle forme associative e di collaborazione tra enti locali, ove si rivelino
funzionali ad una riduzione dei costi di gestione dei servizi pubblici. Si
tratta di un vero e proprio intervento sostitutivo del Ministro che si
giustifica, in presenza di situazioni finanziariamente allarmanti ed
indicative di una possibile ricaduta nello stato di dissesto, se solo si
considera che la procedura di risanamento ha richiesto non irrilevanti
sacrifici alla collettività rappresentata dall'ente, attraverso il
reperimento, nella misura massima consentita, delle entrate, ed ha coinvolto
lo Stato, attraverso il finanziamento integrale del mutuo contratto
dall'organo straordinario di liquidazione con la Cassa Depositi e Prestiti.
L'articolo 269, che conclude il Titolo VIII della Parte II del testo
unico, rinvia ad un apposito regolamento governativo le modalità applicative
della disciplina del risanamento finanziario degli enti locali dissestati;
una normativa di dettaglio è quanto mai opportuna per fornire agli operatori
del settore precise indicazioni, che siano di orientamento nei mille
problemi che già sono emersi dalla prassi. Il regolamento di attuazione
previsto dall'articolo 269 co.1 non è stato ancora emanato, sicché viene in
gioco il comma 2 che dispone l'applicabilità, in via temporanea sino
all'entrata in vigore delle nuove norme e nei limiti della compatibilità,
del D.P.R. n.378 del 1993, regolamento di attuazione dell'ormai abrogato
art. 21 del D.L. n.8 del 1993.
E' una situazione non del tutto lineare quella che la legge fondamentale
ed il relativo regolamento di attuazione non siano fra di loro perfettamente
coordinati: anche da ciò derivano molte delle difficoltà attuali che
attanagliano gli operatori della procedura e che costringono a snervanti
attese i creditori dell'ente. La ritardata emanazione del regolamento di
attuazione è, infine, la riprova di come la disciplina del risanamento
finanziario continui ad essere una sorta di laboratorio in continua attività
e pronto a recepire le istanze emergenti dalla prassi applicativa: il
legislatore ha proceduto per continui aggiustamenti ed i ritocchi da
apportare non mancano, pur dopo l' approvazione di un testo apparentemente compiuto, quale il capo VII del decreto legislativo n.77 del 1995, e dopo il travaso di codesta disciplina nel D.Lgs. n.267 del 2000, recante il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali.

RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI
AA.VV.,"Contabilità e finanza degli enti locali"
Cerulli Irelli, "Corso di diritto amministrativo"
Daccò-Ferracci, "Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali ed il sistema dei trasferimenti erariali"
De Dominicis, "Dissesto degli enti locali"
Maccapani, "Manuale di contabilità degli enti locali"