Monografia reperita in:
www.giust.it

Numero 12 - 2001

LUIGI OLIVERI

L'ammissibilità di leggi dello Stato di "coordinamento e garanzia dell'unità dell'ordinamento" dopo la riforma della Costituzione.



La sensazione di sgomento che sempre si accompagna a riforme di notevole rilievo dell'ordinamento giuridico spingono correttamente gli interpreti ad approfondire ed esporre argomentazioni favorevoli ad una prudente valutazione ed applicazione delle conseguenze scaturenti dalle riforme medesime.

E che la legge 3/2001 imponga prudenti ma estesi approfondimenti lo dimostra il fatto che procedono al Senato le audizioni della commissione d'indagine sugli effetti che la riforma della Costituzione può produrre sull'ordinamento giuridico.

Lungo il filone di una prudente o, forse meglio, non troppo spregiudicata interpretazione in particolare della nuova formulazione dell'articolo 117 della Costituzione è stata avanzata la tesi [1] secondo la quale l'articolo 117 della Costituzione non debba essere interpretato nel senso che le materie assegnate alla potestà legislativa esclusiva dello Stato siano anche le materie sulle quali lo Stato possa esclusivamente legiferare. In sostanza, la potestà esclusiva dello Stato, fissata dall'articolo 117 della Costituzione, avrebbe determinato una sottrazione di materie alla potestà legislativa delle regioni, ma non vieterebbe allo Stato di incidere sulle restanti materie normative sulle quali in prima battuta dovrebbero esercitare la propria potestà legislativa le regioni stesse.

Pertanto, lo Stato conserverebbe comunque il potere di emanare leggi anche su materie diverse da quelle indicate dall'articolo 117, comma 2, della Costituzione. Queste leggi non sarebbero affette da vizio di costituzionalità, in quanto non v'è un'espressa limitazione alla competenza legislativa dello stato. Dunque, potrebbero legittimamente, dal punto di vista costituzionale, disciplinare il loro ambito normativo, pur potendo essere successivamente caducate dalla successiva emanazione di norme regionali, rispetto alle quali quelle dello Stato sono dunque "cedevoli".

In tal modo, la legge dello Stato conserverebbe una sorta di "funzione suppletiva", nel senso che la legge statale potrebbe continuare a regolamentare in modo unitario e coordinato l'ordinamento, orientando in qualche modo l'attività legislativa delle regioni: se queste, per altro, restano inerti non esercitando in tutto o in parte la propria potestà legislativa, si applica immediatamente e direttamente la disposizione contenuta nella legge statale.

Questa testi sembra il parallelo di un'altra teoria che si sta facendo strada, tendente ad individuare nell'articolo 120 novellato della Costituzione, che consente al Governo di esercitare il potere sostitutivo nei confronti di regioni, comuni, province e città metropolitane "quando lo richiedano la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica", un principio generale di riserva allo Stato di una potestà legislativa non soggetta a limitazione di materia, quando si tratti di garantire l'unità dell'ordinamento. Per questa strada, allora, sarebbe ancora possibile per lo Stato emanare leggi generali sul procedimento amministrativo, come la legge 241/1990 [2].

Che una riforma come quella della legge costituzionale 3/2001, così marcatamente rivolta ad esaltare le autonomie locali possa comportare indirettamente problemi all'unità dell'ordinamento giuridico è innegabile, così come innegabile è il fatto che le conseguenze della riforma non siano state del tutto valutate dal Parlamento [3].

La legge 3/2001 manca certamente di norme volte ad assicurare il coordinamento delle potestà legislative ed amministrative, così come difetta, aspetto forse ancora più grave, di una sede istituzionale costituzionalmente prevista, nella quale svolgere questa funzione di coordinamento, che probabilmente avrebbe dovuto essere assegnata ad una Camera delle regioni, una sorta di Bundesrat italiano.

Pertanto, se da un lato appare opportuno e doveroso trarre dal nuovo testo della Costituzione i principi utili ad assicurare comunque che il potenziamento delle autonomie non porti alla deriva degli ordinamenti autonomi verso concezioni dell'autonomia che la confondano con la sovranità, dall'altro lato occorre che le disposizioni della Costituzione siano integralmente applicate.

Pertanto, una lettura delle norme che parta dalla preoccupazione di questa deriva ma che, al contempo, risulti eccessivamente influenzata e preoccupata dalla medesima, tanto da sminuirne il significato non appare corretta.

La sia pure interessante tesi su esposta non pare corretta, all'attento esame sistematico dell'articolo 117 della Costituzione.

Detta tesi, nella sostanza, nega che la nuova formulazione abbia invertito il sistema di ripartizione delle competenze della potestà legislativa tra Stato e regioni, sicchè lo Stato avrebbe conservato, nella sostanza, una potestà su tutte le materie. Dall'altro lato, le regioni non disporrebbero di una potestà esclusiva: esse non potrebbero comunque legiferare nelle materie di cui al comma 2 dell'articolo 117, mentre sulle altre potrebbero con forza normativa maggiore rispetto alla legge statale.

La dottrina maggioritaria, invece, dalla lettura dell'articolo 117 ha ricavato la conclusione dell'inversione della detta ripartizione della competenza legislativa di Stato e regioni. Queste hanno una potestà legislativa esclusiva, generale e residuale, mentre lo Stato può legiferare in via esclusiva ed esclusivamente nelle materie del già citato comma 2, ed in via concorrente e sempre esclusiva nelle materie di cui al comma 3 dell'articolo 117 della Costituzione.

La tesi contraria sostiene che questa interpretazione sia inesatta, perché legge il primo periodo dell'articolo 117, comma 2 che testualmente recita "lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie", come se fosse scritto "lo Stato ha legislazione esclusivamente nelle seguenti materie", ritenendo che questa interpretazione non sia aderente alla Costituzione, la quale non ha espressamente limitato le competenze dell'ente Stato.

Tuttavia, il primo periodo del comma 2 dell'articolo 117, deve essere letto in collegamento col comma 4 del medesimo articolo, a mente del quale "spetta alle regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato".

Ad un'attenta lettura delle norme, allora, si nota che sebbene la novella costituzionale non abbia in via espressa limitato le competenze della potestà dello Stato, tuttavia abbia implicitamente, ma abbastanza chiaramente, previsto una "riserva" di competenze: in altre parole, la novella dell'articolo 117 della Costituzione nell'elencare, al comma 2, le materie rientranti nella potestà esclusiva dello Stato - che in quanto tale non può essere "invasa" da quella regionale - ha provveduto, al comma 4, a chiarire che queste materie sono espressamente riservate allo Stato. Pertanto, a contrario, su tutte le materie che non sono coperte da questa riserva la potestà legislativa spetta, anch'essa in via riservata e, dunque, esclusiva, alle regioni.

Il combinato disposto, in sostanza, dei commi 2 e 4 dell'articolo 117 ha posto in essere quella doppia riserva di assegnazione delle materie, che caratterizza tipicamente il rapporto di competenza tra fonti. Non bisogna dimenticare che il comma 1 dell'articolo 117 ha del tutto parificato la legge regionale a quella statale, a differenza di quanto avveniva nel precedente sistema. Occorreva, allora, fissare un criterio di "garanzia di ordine" tra le fonti, che certo non poteva consistere nel principio di gerarchia, dal momento che il comma 1 citato non ha posto la legge dello Stato in relazione gerarchica con quella regionale. La chiara esistenza di una duplice riserva mette le leggi statali e regionali in un'evidente relazione di competenza. E ciò è dimostrato indirettamente dalla nuova formulazione dell'articolo 127, comma 1, della Costituzione, che consente allo Stato di promuovere la questione di legittimità costituzionale delle leggi regionali esclusivamente per violazione della competenza, a differenza d

Non si può, pertanto, ritenere che lo Stato possa legittimamente, dal punto di vista costituzionale, legiferare al di là delle materie che l'articolo 117, commi 2 e 3, abbia riservato alla sua competenza, rispettivamente esclusiva e concorrente.

Se lo facesse, le leggi statali, pur applicabili, sarebbero incostituzionali e, pertanto, la loro vincolatività ed applicabilità resterebbe condizionata dall'inerzia delle regioni o dei soggetti che, incisi nei loro diritti, non intendessero sollevare la questione di legittimità costituzionale.

Non pare certo garanzia di ordine istituzionale considerare possibile una continua tracimazione di competenze dello Stato nelle materie assegnate alle regioni, anche immaginando che ciò sia giovevole all'unità del sistema, del resto comunque garantita dal sistema dell'articolo 120 della Costituzione, del quale resta da approfondire solo il funzionamento, ma non l'oggetto.

Proprio l'estrazione dal citato articolo 120 del principio generale di garanzia dell'unità giuridica potrebbe effettivamente permettere allo Stato di stabilire una disciplina legislativa univoca sui grandi aggregati normativi, relativi alla procedura amministrativa. Certo, appare una carenza grave l'aver omesso nell'elencazione dell'articolo 117, comma 2, l'assegnazione allo stato della potestà legislativa in materia di principi generali dell'attività amministrativa. La gravità consiste nel fatto che la funzione amministrativa non può essere autoreferenziale, e deve rispettare il principio di legalità, il quale non può non essere metro uniforme dell'azione amministrativa, se letto in relazione al combinato disposto degli articoli 3 e 97 della Costituzione.

Un contro, però, è ricavare dal corpo della Costituzione il principio che consenta di disciplinare in modo coordinato ed unitario l'attività amministrativa, prevedendo che sia lo Stato a svolgere la potestà legislativa in merito. Altro conto è, ritenere, invece che lo Stato possa ingerirsi continuamente nelle materie assegnate alla potestà legislativa delle regioni.

Occorre, per altro, sottolineare che certamente la questione merita ulteriori approfondimenti, soprattutto perché pare essere stata fin qui sottovalutata.

Giacciono ancora in Parlamento decine di disegni di legge che non tengono in alcun conto le conseguenze della riforma. Per citarne uno solo, di rileventissima importanza, il disegno di legge finanziaria. Pare lecito porsi la domanda se le previsioni, in esso contenute, in merito alla riforma dei servizi pubblici locali oppure al blocco delle assunzioni presso gli enti locali (materie non indicate nell'articolo 117, commi 2 e 3, della Costituzione) siano costituzionali e sembra razionale rispondere negativamente.

Allora, solo un responsabile atteggiamento di prudenza delle regioni potrebbe scongiurare il pericolo di un successivo annullamento di queste disposizioni da parte della Consulta.

Appare chiaro, però, che gli effetti della riforma non possono e non debbono essere connessi a situazioni di mero fatto o di accordo politico, ma debbono essere "governati" in altro modo, soprattutto rispettando il nuovo dettato costituzionale, anche al fine di "testarlo", visto che nessuno ne nega gli aspetti in qualche modo sperimentali. Ciò, magari, anche al fine di ritornare su alcuni passi e renderlo più chiaro, omogeneo e completo [4].


[1] S. MIELLI, E' possibile una lettura del nuovo riparto di competenze tra Stato e Regioni in chiave giuridica e non politica?, in www.giust.it n. 11/2001.

[2] E' opportuno ricordare che nel corso della passata legislatura era stato presentato un disegno di legge di riforma dell'attività amministrativa, primi firmatari l'attuale Ministro Frattini e l'On. Cerulli Irelli, che completava ed integrava proprio la disciplina della legge 241/1990, introducendo il rivoluzionario principio secondo il quale l'attività amministrativa dovesse essere sorretta dalle regole del diritto comune. Questo disegno di legge non è divenuto legge per un soffio, in quanto la votazione finale è stata impedita dallo scioglimento delle camere.

[3] L'On. Bassanini, nel corso della seduta della Commissione d'indagine al senato del 28 novembre ha ammesso che il Senato ha approvato la riforma "a scatola chiusa".

[4] Ci si rende conto che così concludendo si auspica un'ennesima "riforma della riforma". D'altra parte, studiosi, operatori e cittadini si sono abituati alla sia pure non bellissima situazione della nostra legislazione, più simile ad un cantiere aperto ancora in attesa di collaudo che ad un solido edificio, soggetto solo ad un rifacimento della facciata e delle finiture. E', tuttavia, probabilmente meglio una correzione in corso d'opera che il determinarsi di conflitti di poteri ed interpretativi, anche se la correzione possa comportare disagi ulteriori soprattutto agli operatori.