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Pubblicata 14 marzo 2001

Parere reperito in:
www.dirittoitalia.it

Anno 2 - N. 3 del 07.03.01


Consiglio di Stato, sezione I, Adunanza Generale, parere del 1 marzo 2001 sulla interpretazione della XIII disposizione transitoria e finale della Costituzione in ordine al rientro nel territorio nazionale dei discendenti
maschi degli ex re di Casa Savoia.

Il parere
Vista la relazione trasmessa con nota n. 2926/SP in data 7 febbraio 2001 con la quale la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi ha chiesto il parere in merito al quesito
richiamato in oggetto;

Visto il decreto n. 9 del 9 febbraio 2001 con il quale il Presidente del
Consiglio di Stato ha deferito l'esame dell'affare alla Commissione speciale
all'uopo istituita;
Esaminati gli atti ed udito il relatore - estensore cons. Antonino
Anastasi;
Ritenuto in fatto quanto esposto dalla riferente Amministrazione;

PREMESSO
Osserva l'Amministrazione che la recente scomparsa dell'ex regina Maria
Josè, recidendo l'ultimo legame tra l'istituzione Casa Savoia e l'effettivo
esercizio della funzione monarchica in Italia, ha riportato all'attenzione
dell'opinione pubblica e delle forze politiche la questione del rientro nel
territorio nazionale dei discendenti maschi degli ex re di quella Casa,
vietato come è noto ai sensi della XIII disposizione transitoria e finale
della Costituzione.
Ricorda l'Amministrazione che, con riferimento alla posizione di Emanuele
Filiberto di Savoia, nipote in linea retta maschile dell'ex re Umberto II,
il Governo già nel passato ha sottoposto un quesito circa il perdurare del
divieto al Consiglio di Stato il quale, con parere n. 31/87 reso
dall'Adunanza generale in data 10.12.1987, si è espresso nel senso della
vigenza ed applicabilità della disposizione impeditiva.
Tuttavia, nell'attuale contesto storico istituzionale ed alla luce degli
eventi intervenuti successivamente al predetto parere, a giudizio
dell'Amministrazione il problema dell'interpretazione della XIII
disposizione transitoria acquista nuovamente attualità, considerato anche il
diffuso apprezzamento delle iniziative volte a consentire il rientro in
Italia dei discendenti maschi di Casa Savoia.
In questa prospettiva, risulta di centrale rilievo l'argomentazione
secondo la quale il divieto comminato dalla XIII disposizione si basa su un
presupposto - l'esistenza della "Casa" Savoia come soggetto di diritto
pubblico disciplinato da regole di natura sostanzialmente costituzionale -
il cui venire meno dovrebbe invece collegarsi, con le relative conseguenze
giuridiche, alla scomparsa di Umberto II ultimo re d'Italia.
D'altra parte, smarritosi con la morte della ex regina ogni legame tra
quella Casa e l'esercizio effettivo della funzione monarchica, una
interpretazione conservativa della disposizione costituzionale finisce -
prosegue l'Amministrazione - per tradirne l'ispirazione di fondo,
determinando in sostanza conseguenze incongruenti rispetto alle finalità
perseguite dal Legislatore Costituente oltre che collidenti con l'attuale
diffuso sentimento della collettività.
Su un piano diverso, si osserva che il divieto di rientro in Italia dei
discendenti maschi di Casa Savoia confligge con i principi desumibili dalla
Convenzione Europea per la protezione dei Diritti dell'Uomo ed in
particolare con il Protocollo n. 4 annesso a detta Convenzione il quale
espressamente riconosce (art. 3 par. 2) l'insopprimibile diritto del
cittadino di entrare nel territorio del proprio Stato.
In questo contesto, se è vero che generalmente si riconosce agli Stati
aderenti una certa discrezionalità nell'applicazione della Convenzione
all'interno dei singoli ordinamenti, resta pur sempre che tale apprezzamento
discrezionale non può non ispirarsi a criteri di proporzionalità, il cui
effettivo perdurare, oggi che più non sussiste l'esigenza immediata di
proteggere le istituzioni repubblicane, viene posto in dubbio.
Di qui l'esigenza di verificare se, alla luce degli impegni internazionali
assunti dall'Italia, non sia legittimo ed opportuno pervenire ad una diversa
interpretazione della norma costituzionale, anche in considerazione del
fatto che il disegno di legge costituzionale presentato nel 1997 dal
Governo, e volto all'apposizione di un termine al divieto di cui alla XIII
disposizione, non appare suscettibile di essere approvato nel corso della
presente Legislatura pur essendo condiviso da ampio schieramento di forze
politiche.

CONSIDERATO
La Presidenza del Consiglio dei Ministri domanda il parere del Consiglio
di Stato in ordine alle tesi interpretative sopra riassunte, secondo le
quali la XIII disposizione transitoria e finale della Costituzione sarebbe -
alternativamente - non più efficace, non più giustificata nell'attuale
contesto politico ordinamentale o non più applicabile alla luce dei principi
della Convenzione Europea sui Diritti dell'uomo.
Sotto il primo profilo, l'inefficacia della disposizione deriverebbe dal
fatto che, con la scomparsa di Umberto II, è ormai venuta meno l'esistenza
della "Casa" Savoia come soggetto di diritto pubblico disciplinato da regole
di livello costituzionale: in sostanza, ai figli maschi della famiglia
Savoia non sarebbe applicabile un divieto di rientro previsto per i
discendenti di Casa Savoia.
Come si è anticipato, a tale argomentazione formale la Presidenza
affianca, sul piano del merito, il rilievo che comunque il divieto appare
oggi incongruente in quanto con la scomparsa della ex regina è venuto meno
ogni legame storico fra i Savoia e l'effettivo esercizio della funzione
monarchica.
Al riguardo in limine è opportuno precisare che "la portata precettiva
della richiamata XIII disposizione preclude di trarre utili elementi di
decisione dalla sentenza 11 febbraio 1980 del Verwaltungsgerichtshof della
Repubblica austriaca che decise in base ad una normativa - legge 2 aprile
1919 e legge 4 luglio 1963 - di contenuto diverso da quello della stessa
XIII disposizione".
Ciò premesso, dal punto di vista formale, la tesi interpretativa sostenuta
dalla Presidenza appare non condivisibile, per ragioni innanzi tutto di
carattere testuale.
Come già evidenziato dall'Adunanza generale, nel contesto della XIII
disposizione il riferimento alla Casa vale esclusivamente ad identificare in
termini istituzionali i soggetti ( gli ex re) che avevano rivestito la
posizione alla quale la norma conferisce rilievo: ma una volta così
identificato lo stipite, la disposizione è chiara nel comminare il divieto a
quella serie indeterminata di soggetti che ne costituiscono la discendenza
maschile.
In termini letterali, dunque, nell'ambito del secondo comma della
disposizione l'appartenenza alla " Casa " rileva per gli ex re e non per i
discendenti; semmai, è nel primo comma che - con disposizione non rilevante
ai fini in rassegna - l'esercizio dei diritti politici viene precluso ai
"discendenti di Casa Savoia".
A ciò deve aggiungersi comunque che il riferimento alla "Casa" piuttosto
che alla Famiglia aveva all'epoca una valenza semantica convenzionale,
quando si trattava di designare una stirpe, una casata regnante o nobiliare:
a prescindere da quanto sopra rilevato sembrerebbe dunque anche
metodologicamente errato fondare una svolta ermeneutica di tale portata su
spunti interpretativi obiettivamente controvertibili.
E' assai dubbio ad esempio, anche a voler condividere a fini puramente
dialettici il presupposto di diritto da cui muove la Presidenza, che la
scomparsa della ex regina possa effettivamente aver inciso sulla valenza
giuridica dell'istituto "casa Savoia".
La tesi sostenuta dall'Amministrazione, del resto, si presta a molte
critiche anche sul piano sistematico, ove c'è da rilevare - innanzi
tutto -che la disposizione è stata dettata quando da tempo la forma
monarchica dello Stato si era estinta per far luogo a quella repubblicana.
Se si tiene conto di ciò e se si tiene conto che, come precisamente
argomentato nella relazione della Presidenza, l'istituzione Casa esiste come
soggetto di diritto pubblico solo in quanto connaturata alla persistenza del
regime monarchico, si vede bene che le premesse argomentative da cui parte
l'Amministrazione conducono al paradossale contraddittorio risultato di
dover ritenere il secondo comma della XIII disposizione come inutilmente
dato, in quanto ab origine incapace di incidere sui discendenti della
famiglia, già subentrata alla casa: il che contrasta con il principio
ermeneutico di conservazione dei valori giuridici nonché, occorre rilevarlo,
con l'alto rigore formale dell'appassionata discussione sviluppatasi sul
punto in seno alla Costituente.
Tale rilievo introduce il richiamo alle risultanze dei lavori preparatori
i quali inequivocabilmente depongono per la volontà del Legislatore di
interdire l'accesso nel territorio dello Stato a tutti i discendenti maschi
in linea retta degli ex re d'Italia.
Per un verso, infatti, in seno all'Assemblea gli oppositori della norma
osservarono che il divieto risultava ingiusto per l'eccessiva ampiezza, il
che presuppone accertato che la norma fosse destinata a valere nei confronti
di un numero indeterminato di destinatari.
Parimenti, la maggioranza dei Costituenti, respingendo un emendamento
volto a limitare alla terza generazione la portata del divieto, escluse la
possibilità di introdurre un termine certo alla efficacia della norma.
In conclusione, sul piano formale tutto conduce a far ritenere che il
divieto non può non applicarsi nei confronti di tutti i discendenti maschi
(anche se nati dopo l'entrata in vigore della Costituzione, come evidenziato
dall'Adunanza generale) degli ex re d'Italia.
Sul piano dell'opportunità - e si passa così al secondo profilo evocato
dalla relazione della Presidenza - un divieto di tal genere potrebbe oggi
risultare però non soltanto non condiviso dall'opinione pubblica ma
soprattutto esorbitante rispetto alle intime finalità che la norma si
prefiggeva: in un contesto in cui le istituzioni repubblicane sono del tutto
consolidate, in un contesto in cui più non si teme il coagulo di iniziative
eversive e restauratrici, la norma avrebbe perduto ogni sua attualità e
quindi ogni ragion d'essere.
Questa impostazione, che pure fonda su rilievi di fatto in parte già
condivisi da questa Adunanza Generale, non può però essere in alcun modo
condivisa.
In primo luogo deve infatti osservarsi che la XIII disposizione non è
norma transitoria (sia pure a termine incerto) ma norma finale e di puntuale
portata precettiva, posta in rapporto di evidente complementarietà con le
regole generali fissate nella Carta, ed in particolare con quella
irrevocabilmente sancita dall'art. 139.
Senza qui dover approfondire se (ed in che modo e da chi) possa accertarsi
l'inefficacia sopravvenuta di un precetto costituzionale effettivamente
transitorio, deve ribadirsi che in generale le norme della Costituzione non
possono essere modificate o abrogate se non da norme di pari grado nella
gerarchia delle fonti.
Il che significa che, anche a fronte di una norma come quella in esame
asseritamente inattuale, l'abrogazione della stessa non può mai essere il
frutto di una attività di interpretazione evolutiva.
L'abrogazione di una norma costituzionale non può infatti che sortire dal
complesso procedimento dettato dall'art. 138 Cost. nell'ambito del quale -
ciò che più conta ai fini in rassegna - va ribadito il ruolo assolutamente
esclusivo demandato alle Camere del Parlamento.
E del resto, sul piano delle modifiche costituzionali, per quale ragione
mai anche l'espressione creativa e costitutiva della volontà parlamentare
sarebbe circondata di tante garanzie (doppia deliberazione, maggioranza
assoluta, termini dilatori etc.) ove invece fosse possibile all'interprete
pervenire con molta economia di mezzi ad analogo risultato.
Né va dimenticato - per concludere sul punto - che la specialità e
tassatività del procedimento disegnato dall'art. 138 ai fini della modifica
del testo costituzionale, indusse a suo tempo la Corte costituzionale a
ritenere inammissibile (cfr. sent. n. 16 del 1978) che in subiecta materia
la volontà diretta del corpo elettorale potesse spiegare effetto attraverso
lo strumento del referendum abrogativo.
Su un piano diverso, si prospetta l'incompatibilità sopravvenuta del
divieto con i principi derivanti dagli articoli 10 ed 11 della Costituzione,
alla luce dei vincolanti impegni internazionali successivamente assunti
dall'Italia all'atto della adesione alla Convenzione europea per la
protezione dei diritti dell'uomo.
In tal senso, si sottolinea in particolare che il Protocollo n. 4
addizionale alla Convenzione, nel sancire un divieto incondizionato di
esilio, espressamente prevede, all'art. 3 paragrafo 2, che nessuno può
essere privato del diritto di entrare nel territorio dello Stato di cui è
cittadino.
L'argomentazione è suggestiva ma non tale da resistere, alla stregua del
diritto vigente come interpretato da costante giurisprudenza, alle
considerazioni che ora si esporranno.
Per quanto riguarda la conformazione dell'ordinamento giuridico italiano
alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute, risulta
ormai assodato che il meccanismo di adeguamento automatico divisato
dall'art. 10 Cost. non ha per oggetto le norme internazionali di derivazione
pattizia, se non riproduttive (circostanza questa da escludersi nel caso
all'esame) di corrispondenti norme consuetudinarie.
Tale assunto interpretativo, inizialmente criticato da una illustre
dottrina, si è imposto nel prosieguo sul piano dell'effettività ed è, ciò
che più conta, stabilmente e ormai pacificamente condiviso dalla Corte
costituzionale.
In linea generale, dunque, l'inserzione nell'ordinamento delle norme di
derivazione pattizia deve ricondursi all'ordine di esecuzione, dal quale le
norme stesse ripetono il grado e la collocazione nella gerarchia delle
fonti.
Fermo il grado così determinato, indubbiamente di talune norme di
derivazione pattizia già la Costituzione (cfr. ad es. art. 10 comma secondo)
predica una particolare forza, una particolare resistenza all'abrogazione
successiva da parte di fonti meramente equiordinate.
Analogamente, come meglio si vedrà in seguito, tale particolare resistenza
è generalmente riconosciuta in via di interpretazione alla Convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU)
resa esecutiva con legge ordinaria 4.8.1955 n. 848.
E tuttavia, in questo quadro di riferimento, deve pur sempre escludersi
che la Convenzione si collochi, sul piano delle fonti, in posizione
pariordinata rispetto alla Costituzione.
Depone del resto in tal senso il ripetuto insegnamento della Corte
costituzionale (cfr. sentenze nn. 188 del 1980, 15 del 1982, 315 del 1990,
388 del 1999) la quale esclude conseguentemente anche la possibilità "di
assumere le relative norme quale parametro del giudizio di costituzionalità
di per sé sole o come interposte ex art. 10 Cost." (ex multis sentenza
1.4.1993 n. 147).
Quanto sopra conduce a concludere in linea generale nel senso
dell'impossibilità che si verifichi nell'ordinamento interno un conflitto
giuridico fra la norma costituzionale e la norma ordinaria di derivazione
convenzionale.
Per quanto concerne l'ordinamento internazionale, c'è poi da aggiungere
che in realtà il conflitto potenzialmente evocato riguarda il Protocollo n.
4 addizionale della Convenzione, reso esecutivo con D.P.R. 14 aprile 1982 n.
217, il quale appunto riconosce diritti e libertà ulteriori rispetto a
quelli che già figurano nella detta convenzione e nel suo primo protocollo
addizionale.
Ebbene, come ricorda l'Amministrazione, l'Italia nel depositare il
27.5.1982 lo strumento di ratifica formulò espressa riserva all'art. 3,
dichiarandolo non preclusivo della perdurante applicabilità della XIII
disposizione finale della Costituzione.
Trattandosi di riserva legalmente formulata e non incompatibile con il
contenuto del protocollo, deve concludersi che allo stato il timore, evocato
dall'Amministrazione, di una condanna dell'Italia per inottemperanza al
divieto protocollare di espulsione ed esilio risulta recessivo.
Le considerazioni ora esposte con riferimento alla Convenzione confermano
che la questione qui sottoposta deve essere essenzialmente risolta
nell'ordinamento interno, mediante l'unico strumento disponibile che è
quello - ripetesi - della revisione costituzionale; e confermano altresì che
la auspicata soluzione, impingendo in valutazioni di merito normativo
riservate esclusivamente al Legislatore (specificamente cfr. Corte cost.
31.7.1989 n. 480), postula inequivocabilmente l'intervento delle Camere
parlamentari.
In questi termini è la risposta alla luce del diritto vigente ai quesiti
proposti.
Nel rassegnare le esposte conclusioni, questa Adunanza Generale non può
però fare a meno di rilevare, de iure condendo, che l'ordinamento è al
presente contrassegnato da innovative tensioni, specialmente sul versante
dell'integrazione normativa comunitaria.
L'art. 6 (F) del Trattato di Maastricht (reso esecutivo con L. 3.11.1992
n. 454) nel testo modificato dal Trattato di Amsterdam ( reso esecutivo con
L. 16.6.1998 n. 209) dispone al paragrafo 2 che: " L'Unione rispetta i
diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a
Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali
comuni degli Stati membri, in quanto princìpi generali del diritto
comunitario.".
Anche se al presente, specialmente alla luce della giurisprudenza della
Corte di giustizia CEE, non può darsi per avvenuto l'effettivo recepimento
della Convenzione nel corpo del diritto comunitario ed anche se, ai sensi
del successivo comma 3 del ridetto art. 6(F), l'Unione rispetta l'identità
nazionale dei suoi Stati membri, appare indubbio che è in corso un processo
di progressiva integrazione fra i principi costituzionali degli Stati
membri, il diritto comunitario e le norme della Convenzione.
Tale processo è del tutto in divenire: al riguardo non è senza rilievo la
circostanza che il Parlamento Europeo, nel corso della prima sessione
dell'anno 2000, abbia bocciato il paragrafo 42 della relazione annuale sui
diritti umani (c.d. Rapporto Haarder) in cui sostanzialmente si chiedeva che
gli eredi maschi dei Savoia potessero rientrare in Italia.
La decisione del Parlamento Europeo di non interferire in una questione
tutta interna all'ordinamento italiano non impedisce però di ipotizzare che
il procedere dell'integrazione possa nel futuro aprire scenari nuovi: si
pensi al riguardo alle norme sulla cittadinanza dell'Unione (articoli da 8 a
8 E del Trattato) ed ai poteri propulsivi affidati in materia al Consiglio,
pur nel rispetto dell'assetto costituzionale degli Stati membri.
Un significativo passo in questa direzione è dato altresì dalla
riconosciuta attivabilità, ai sensi del Protocollo 11 annesso alla CEDU,
delle posizioni soggettive davanti alla Corte Europea, dal che, peraltro,
non può direttamente inferirsi l'esistenza allo stato di un ordinamento
comune che con i suoi principi e quindi a livello di norme si sovrapponga
alla struttura portante del nostro ordinamento costituzionale.
Sul piano giurisprudenziale, del resto, alcune significative pronunce
hanno già preso atto di tale tendenziale evoluzione.
Così la Corte costituzionale (sentenza 19.1.1993 n. 10) ha ritenuto la
norma CEDU concretamente applicabile nel giudizio a quo come espressiva di
un "contenuto di valore implicito nel riconoscimento costituzionale".
Così la Cassazione penale (Sez. I, 12-05-1993, Medrano) giudicando in tema
di espulsione dello straniero condannato per reati in materia di
stupefacenti ha affermato - sia pure al limitato fine di escludere che le
norme convenzionali ex L. n. 848/1955 potessero ritenersi abrogate dal nuovo
codice di procedura penale - che i diritti protetti dalla Convenzione
rientrano nel novero dei diritti fondamentali.
Così la Corte di Giustizia dell'Unione Europea (sentenza 18 gennaio
1999) - esaminando un provvedimento di espulsione a vita nei confronti di
una persona coinvolta, in Grecia, in questioni di droga - ha ritenuto una
siffatta misura espulsiva contraria al diritto comunitario.
In questa ottica, solo quando sarà concluso il processo di integrazione
fra i diversi ordinamenti si potrà ipotizzare che i principi della
Convenzione e dei protocolli, specialmente se recepiti nel diritto
comunitario, possano costituire nuova specificazione dei diritti inviolabili
nell'ordinamento interno ex art. 2 Cost..
E si potrà porre il problema della compatibilità fra la XIII disposizione
e questo nuovo catalogo dei diritti, problema in atto non sussistente atteso
il carattere di rottura che, nel quadro di complementarietà sopra
evidenziato, consapevolmente qualifica la disposizione stessa rispetto
all'impianto del testo costituzionale.
De jure condendo, potrà quindi profilarsi un contrasto fra la XIII
disposizione (se non modificata dal Parlamento) ed una norma (art. 2) che
rientra tra i principi supremi dell'ordinamento costituzionale (Corte Cost.
29.12.1988 n. 1146).

P.Q.M.
Nei sensi suesposti è il parere dell'Adunanza Generale.