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Pubblicata 20 aprile 2001

Monografia reperita in:
www.amministrativo.it


COMMENTO AL 4 COMMA DELL'ART. 117 COST.

dell' Avv. Leonardo Salvemini

L'art. 117.4. stabilisce che "spetta alle Regioni la potestà legislativa con riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato".

PROBLEMI APPLICATIVI

Uno dei tanti problemi, sia interpretativi sia applicativi, che la L.c. 3/2001 pone è dato dall'esatta identificazione delle materie d'esclusiva competenza regionale partendo dall'analisi dell'elenco delle materie di cui all'art. 117. 2 (materie d'esclusiva competenza statale) e all'art.117. 3. (materie di competenza concorrente).

Prima di addentrarsi in una simile elencazione è necessario verificare qual è o quali siano i soggetti cui spetti il potere legislativo, in seguito alla riforma del 18.Ottobre 2001.

Fino all'8.11.2001, data d'entrata in vigore della Legge costituzionale 3-2001, è stato pacifico in dottrina che il potere legislativo fosse attribuito al Parlamento, e che, a norma dell'art. 55 cost., si compone della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.

È fuor di dubbio che la scelta del legislatore costituzionale del 48 per il bicameralismo fosse un preludio ad un'introduzione dei principi federalisti come già evidenziati all'art. 5 ed al vecchio art. 117 cost.

Che l'intenzione fosse questa è dimostrato dalla considerazione che una scelta bicamerale è tipica degli stati federali.

Questa sorta di bicameralismo, possiamo dire imperfetto, è caratterizzato, nei paesi a forte tendenza federalista, dall'avere una camera rappresentativa dell'intero popolo ed un'altra che rappresenta le realtà politiche istituzionali costituenti lo Stato intero. (ad es. le regioni)

A voler estendere una tale analisi in Italia, avremmo dovuto avere una camera dei deputati rappresentativa dell'intero popolo, ed un senato rappresentativo delle regioni, in altre parole, in alternativa, di tutte le realtà locali territoriali.

Purtroppo, oggi vi sono due camere identiche nelle funzioni, differenti nella rappresentatività dell'elettorato attivo e passivo che, nel caso del Senato, è limitato, rispettivamente, agli elettori con età superiore ai 25 anni e a quelli con età superiore ai 40 anni.

Questa premessa appare obbligatoria allorquando si voglia tentare l'esperimento scientifico di identificare quali siano le materie d'esclusiva competenza regionale.

Infatti, parrebbe essenziale la cd camera delle regioni quale organo di definizione e programmazione dell'attività legislativa regionale concordemente delineata, nelle linee essenziali, da tutte le regioni onde evitare una disordinata e disorientata attività legislativa. Tutto ciò, in assenza di una precisa disposizione, andrebbe nel verso di una dovuta opportunità.

Nella mancanza della previsione di una tale importante istituzione, che rende monca o addirittura impraticabile - per certi versi - la riforma stessa, si può affermare che l'organo legislativo della Regione, in generale, per la definizione dei contenuti e dei limiti cui soggiace nell'espletare l'attività legislativa esclusiva, incontra due ordini di problemi:

1. identificazione puntuale delle materie d'esclusiva competenza regionale;

2. modalità d'esercizio della potestà legislativa esclusiva regionale ovvero i limiti e i riferimenti giuridici generali cui ricondursi.

Appare evidente che già il primo punto rappresenta un ostacolo non indifferente da superare.

Infatti, dall'analisi attenta delle competenze esclusive statali ex art. 117.2 cost., incrociate con quelle concorrenti ex art. 117.3 cost. dovrebbero emergere le cd materie d'esclusiva competenza regionale e cioè il contenuto dell'art.117.4.

Le materie previste dal 117.2 cost. sono:

a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'Unione europea; diritto d'asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea;

b) immigrazione;

c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;

d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;

e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie;

f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo;

g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali;

h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;

i) cittadinanza, stato civile e anagrafi;

l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;

m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;

n) norme generali sull'istruzione;

o) previdenza sociale;

p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane;

q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;

r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno;

s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.

Le materie di legislazione concorrente sono:

1. rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni;

2. commercio con l'estero;

3. tutela e sicurezza del lavoro;

4. istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale;

5. professioni;

6. ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute;

7. alimentazione;

8. ordinamento sportivo;

9. protezione civile;

10. governo del territorio;

11. porti e aeroporti civili;

12. grandi reti di trasporto e di navigazione;

13. ordinamento della comunicazione;

14. produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia;

15. previdenza complementare e integrativa;

16. armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario;

17. valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione d'attività culturali;

18. casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale;

19. enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale.

In queste materie spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. In tutti i casi la mancanza della determinazione dei principi da parte dello stato non significa la preclusione da parte della regione nel legiferare in materia.

Dalla lettura dei due elenchi parrebbe quindi che materie come il commercio interno, l'artigianato, l'industria, l'assistenza sociale, lavori pubblici, caccia, pesca, agricoltura, spettacolo, siano di elusiva competenza delle regioni.


Benché la semplicità del ragionamento, si apre, ad avviso dello scrivente, il problema della verifica delle attinenze delle materie esclusive regionali con quelle esclusive statali ed infine con quelle concorrenti. In altre parole è necessario verificare le potenziali " invasioni di campo" da parte delle regioni nel legiferare in materie che hanno comunque riflessi in materie ricomprese negli artt. 117.2 e 117.3.

In definitiva, da quanto detto emerge la difficoltà del legislatore regionale di coordinare la propria attività costituzionalmente riconosciuta con i limiti interpretativi ed i vincoli derivanti da:

1. la normativa europea da recepire;

2. la tipologia della materia disciplinata;

3. la verifica se trattasi di materia rientrante nelle varie tipologie di cui all'art.117, in altre parole se trattasi di materia esclusiva statale, materia concorrente, esclusiva regionale;

4. le modalità di esercizio della potestà di cui all'art. 117 e le conseguenti possibili inferenze, in alternativa, con la legislazione nazionale e/o regionale concorrente


Avv. Leonardo Salvemini