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Pubblicata 18 dicembre 2001

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Le concessioni demaniali marittime

di Simona Corradino
Praticante Avvocato



INDICE
Capitolo I
LA COMPETENZA
1.1. Il quadro normativo
1.2. La situazione normativa della Regione Campania

Capitolo II
CONCESSIONI D'USO DEL DEMANIO MARITTIMO
2.1. L'uso dei beni demaniali
2.2. Le leggi di riferimento
2.3. Il procedimento amministrativo relativo alle concessioni
d'uso del demanio marittimo
2.4. La posizione giuridica del concessionario
2.5. Il demanio marittimo e la potestà urbanistica del Comune

CONCLUSIONI

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Capitolo I
LA COMPETENZA
1.1. Il quadro normativo
L'articolo 59 del D.P.R. n.616 del 24.07.1977 oltre a prevedere la delega alle regioni a statuto ordinario delle funzioni sul litorale marittimo e sulle zone demaniali immediatamente prospicienti - destinate ad uso turistico - ricreativo - con esclusione delle funzioni esercitate dagli organi dello Stato in materia di navigazione marittima, di sicurezza nazionale e di polizia doganale, sanciva, altresì, l'obbligo di identificazione delle aree di preminente interesse nazionale tramite D.P.C.M. "di concerto con i Ministri per la difesa, per la marina mercantile e per le finanze, sentite le regioni interessate", entro il 31.12.1978. Tale identificazione, considerata dalla giurisprudenza costante quale elemento perfezionativo della delega (tra le tante Cons. Stato, VI sez., 24.10.1995, n.1201), non è avvenuta nel termine sopra indicato; quest'ultimo è stato poi prorogato fino all'adozione della L. n.494 del 04.12.1993 - di conversione con modifiche del D.L. n.400 del 05.10.1993- che, all'articolo 6 ha previsto,
In tal modo, l'articolo 6 ha superato la condizione precedentemente posta dal D.P.R. del 1977, prevedendo, nel caso di ulteriore inerzia del Legislatore, il trasferimento di competenza alle Regioni.
L'articolo 16, comma 5, della L. n.647 del 23.12.1996 - di conversione del D.L. n.535 del 21.10.1996 - ha prorogato il termine di cui all'articolo 6, L. n.494 del 1993, al 31.12.1995.
Pertanto, dal combinato disposto delle ultime norme citate ( art.6 L.494/93 e art.16, comma 5, L.647/96) si evince che l'esercizio delle funzioni amministrative preordinate alla gestione delle aree demaniali destinate ad utilizzazione turistica e ricreativa competeva alle Capitanerie di porto, e non già alle regioni, sino all'adozione del D.P.C.M. 21.12.1995, che ha individuato le aree demaniali marittime riservate alla gestione ed al controllo regionale.
Anche dopo l'adozione di detto decreto del Presidente del Consiglio è tuttavia consentito alle regioni, in base alla L. 23.12.1996 n.647, di continuare ad avvalersi per tali compiti delle Capitanerie di porto.
L'iter seguito dal Legislatore per definire la competenza degli enti locali territoriali non può considerarsi completo senza un necessario richiamo al D.Lgs. n.112 del 31.03.1998; infatti, l'articolo 104 sancisce che è mantenuta allo Stato la disciplina e la sicurezza della navigazione marittima (art. 104, lett. v), nonché l'utilizzazione del pubblico demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità di approvvigionamento di fonti di energia (art. 104, lett. pp).
Dopo l'articolo 104 con le funzioni mantenute allo Stato, il successivo articolo 105 , con le funzioni conferite alle regioni ed agli enti locali, il D.Lgs. 112/98 individua quanto è oggetto di conferimento regionale che, nella lata formulazione legislativa, riguarda "tutte le funzioni non espressamente indicate negli articoli del presente capo (capo VII Trasporti) e non attribuite alle autorità portuali dalla L. n.84 del 28.01.1994 (recante, appunto, il riordino della legislazione in materia di porti)".
In particolare, tra le funzioni conferite alle regioni si menzionano al comma 2, lett. l), dell'articolo 105 del D.Lgs. citato, quelle relative al rilascio di concessioni di beni del demanio della navigazione interna, del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia; tale conferimento non opera (afferma la parte conclusiva della lett. l), comma 2 dell'articolo 105) nei porti e nelle aree di interesse nazionale individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 21.12.1995.
Dal combinato disposto dell'articolo 104 - lettere v e pp- e dell'articolo 105, commi 1 e 2, lettera l, del D.Lgs. 112 del 1998 emerge, dunque, un quadro di riferimento nel quale il demanio marittimo è considerato essenzialmente sotto il profilo funzionale, piuttosto che della sola appartenenza. Restano, infatti, allo stato funzioni relative ad usi specifici, di portata nazionale, quali la sicurezza della navigazione marittima e l'approvvigionamento energetico: tutto il resto - proprio sulla base della lettura della lettera pp) dell'articolo 104 e del comma 1 dell'articolo 105 (... sono conferite alle regioni e agli enti locali tutte le funzioni non espressamente indicate negli articoli del presente capo .)- deve intendersi trasferito alle regioni e, tendenzialmente, in via di ulteriore decentramento, ai comuni.
Sul punto va richiamata la normativa di cui al D.Lgs. n.96 del 30.03.1999, che all'articolo 42 (funzioni dei comuni) dispone : "Sono esercitate dai Comuni le funzioni amministrative previste dall'articolo 105, comma 2, lettere f) e l) del D.Lgs. 112/1998".
Tutto ciò deve leggersi nel carattere di decisa valorizzazione delle realtà locali, desumibile, tra l'altro, dalla più recente legislazione, come si evince in particolare dalla sussunzione del principio di sussidiarietà -di matrice europea- ex articolo 4, comma 3, L. 59/97, da cui trae vita proprio il D.Lgs. 112/98, nonché dal richiamo alla Corte Europea delle autonomie locali, di cui alla L. n.439 del 30.12.1989 e, soprattutto, all'articolo 13, comma 1, del T.U.E.L. (D.Lgs. 267/00); quest'ultimo sancisce che : "Spettano al Comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona ed alla comunità, dell'assetto e dell'utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze".
Il susseguirsi di interventi legislativi in materia di competenza per quel che riguarda il demanio marittimo, assume particolare interesse: la necessità di specificare se la competenza in esame dell'ente locale sia oggetto di delega o di conferimento, servirà, infatti, a determinare la possibilità o meno di ricorrere all'istituto della sostituzione in caso di inattività dell'ente locale competente.
Inoltre, ulteriori motivi di discussione possono trarsi dalla legge di modifica degli articoli 117 e 118 della Costituzione, soggetta recentemente a referendum confermativo.

1.2. La situazione normativa della Regione Campania
La problematica del trasferimento di competenza ai comuni in materia di demanio marittimo, ha assunto un'importanza fondamentale per i Comuni della Regione Campania, viste le caratteristiche squisitamente turistiche che contraddistinguono buona parte dei comuni campani ed i vantaggi che potrebbero derivare agli stessi da un'amministrazione diretta e meno farraginosa del demanio marittimo.
Purtroppo, la Regione Campania si è fatta trovare, ancora una volta, impreparata di fronte al processo di trasferimento delle competenze divenuto oramai inarrestabile.
Infatti, con il D.Lgs. n.96 del 1999, non avendo la Regione Campania individuato le funzioni amministrative che richiedono l'unità di esercizio a livello regionale, lo Stato è intervenuto in via sostitutiva, attribuendo ai comuni le funzioni in materia di demanio marittimo con decorrenza 01.07.1999.
Relativamente all'effettiva decorrenza della titolarità e dell'esercizio delle funzioni in materia, si sono avute due tesi tra loro contrapposte: la prima, sostenuta dall'Avvocatura dello Stato e dal Ministero dei Trasporti e della Navigazione, secondo la quale il termine sopra indicato -01.07.1999- previsto dal D.Lgs. 96/99 sancisce il trasferimento della titolarità ai comuni delle funzioni in materia di demanio marittimo, ma non l'esercizio che resta comunque subordinato all'emanazione, non ancora avvenuta, dei D.P.C.M. ex articolo 7 della L. n.59 del 1997; il Ministero della Navigazione ha sostenuto, tra l'altro, che tale situazione conserva piena validità anche per la Regione Campania, atteso che la delega ai comuni, prevista dall'articolo 4 della legge regionale della Campania n.54 del 1980, risulta sospesa fino all'emanazione, non ancora avvenuta, delle direttive di cui all'articolo 1 della L.R.C. n.65 del 1981.
La seconda tesi, è quella sostenuta da molte amministrazioni comunali, le quali hanno ritenuto pienamente ed immediatamente esecutiva la competenza attribuita dal D.Lgs. 96/99.
La piena competenza dei comuni in materia di utilizzazione del demanio marittimo è stata, tra l'altro, confermata anche dal Consiglio di Stato con ordinanza n.1377 del 1999.
Quest'ultimo orientamento è stato sostenuto e ritenuto esatto dalla Regione stessa con delibere di Giunta regionale n.3744 del 14.07.2000 e n.1971 del 11.05.2001.
La Regione Campania non si è però limitata a ribadire la competenza degli enti territoriali minori in materia, ma ha anche richiamato l'attenzione dei Comuni sull'osservanza dei "criteri minimi" individuati e disciplinati nei dodici articoli della delibera del 2001, oltre a ricordare, così come già aveva fatto precedentemente, la riserva nell'ambito dei propri poteri di coordinamento e controllo, di approvare il piano di utilizzo delle spiagge di cui all'articolo 6 della legge 494/93 a cui le Amministrazioni locali dovranno inevitabilmente uniformarsi. Infatti, il comma 3, dell'articolo 6 L. n.494 del 1993, dispone che: "Le regioni predispongono, sentita l'autorità marittima, un piano di utilizzazione delle aree del demanio marittimo, dopo aver acquisito il parere dei sindaci dei comuni interessati e delle associazioni regionali di categoria, appartenenti alle organizzazioni sindacali più rappresentative nel settore turistico dei concessionari demaniali marittimi".
Tuttavia, l'articolo ora citato non prevede alcun termine perentorio per tale adempimento.
Ma cosa succede se la regione non provvede ad adottare un piano per l'utilizzazione delle spiagge?
La giurisprudenza (T.A.R. Latina, 10.05.2000, n.332) ha affermato che il comune può rilasciare concessioni di aree del demanio marittimo nonostante la perdurante inerzia della regione.

Capitolo II
CONCESSIONI D'USO DEL DEMANIO MARITTIMO
2.1. L'uso dei beni demaniali
Una volta chiarita la titolarità della competenza in materia di demanio marittimo, occorrerà indicare le modalità di rilascio delle relative concessioni, soffermandosi precipuamente sugli aspetti che da sempre hanno dato luogo a maggiori problematiche.
Preliminarmente, è indispensabile sottolineare le peculiari caratteristiche che contraddistinguono i beni demaniali.
Ebbene, l'articolo 823, comma 1, del codice civile recita: "I beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano".
I beni che l'ordinamento assegna in proprietà di enti pubblici territoriali, allo scopo precipuo di garantirne la fruizione collettiva ( i beni di c.d. proprietà pubblica collettiva - tra i quali il demanio marittimo-) si dicono soggetti all'uso generale normale, comune, ordinario o collettivo.
Secondo la prevalente dottrina tradizionale l'uso normale è da suddistinguere in comune e speciale, a seconda che, posta in via di principio la conformità dell'attività di utilizzazione alla destinazione ordinaria del bene, essa sia consentita a tutti in regime di paritarietà, generalità e sostanziale gratutità, ovvero sia autorizzata solo ad alcuni.
Ma ormai, da qualche tempo, la nozione giuridica di uso normale è fatta oggetto di interpretazioni sempre più estensive per la naturale possibilità di una pluralità di tipi di uso sul medesimo bene (tutti conformi alla sua destinazione) e la concomitante difficoltà di individuare per legge il criterio di una normalità che subisce evoluzioni continue ed assai rapide.
E' stato, anzi, osservato che sempre più di frequente "cose pubbliche assolvono la funzione sociale servendo immediatamente (per finalità di interesse generale) non la collettività in tutti i suoi componenti ma singoli soggetti".
Sicché, nei confronti della tripartizione uso comune (o normale), uso speciale ed uso eccezionale vale l'obiezione che "spesso attraverso usi particolari, consentiti, a mezzo di concessioni, viene realizzata una funzione primaria (o comprimaria) del bene pubblico, e che gli usi per i quali sia previsto un particolare atto permissivo, sostanzialmente non si differenziano dall'uso comune" (Sandulli, A.M., Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1982, 697-698).
Parte della dottrina ha preferito utilizzare un criterio distintivo incentrato su un uso collettivo e generalizzato, ovvero su un uso particolare ed individuale.
Quel che, infatti, soprattutto giova sottolineare è che il regime dell'utilizzazione dei beni pubblici costituisce - a differenza che per i beni dei privati- l'elemento fondamentale della loro caratterizzazione in termini del diritto. In questo caso si parla anche di proprietà-funzione : "si tratta di una proprietà-scopo che si risolve o nel fine pubblico istituzionale dell'ente di appartenenza o nell'interesse della collettività di riferimento. Sotto il profilo contenutistico, essa, pertanto, comprende doveri di gestione, di controllo e di conservazione finalizzati a consentire che tali beni siano sempre in grado di realizzare i loro scopi, ma anche poteri di destinazione e di disposizioni diretti ad incentivare le potenzialità di utilizzazione e di sfruttamento, attraverso l'uso di strumenti pubblicistici (concessioni o autorizzazioni) idonei a contemperare l'interesse statico alla loro conservazione con quello dinamico volto a potenziare le capacità evolutive" (Galli, R.- Galli, D., Corso di diritto ammin

2.2. Le leggi di riferimento
Ancora una volta, la finalità funzionale a cui il bene demaniale è indirizzato, risulta -così come è accaduto per la competenza- l'elemento decisivo su cui dovrà incentrarsi la differenza tra autorizzazione e concessione.
Ciò vuol significare che mentre nel caso di autorizzazione la P.A. deve verificare la compatibilità tra l'interesse pubblico alla conservazione dei propri beni e alla loro libera ed ordinaria utilizzazione da parte della collettività e quello individuale - l'atto assume in questo caso una funzione di controllo-, nel caso di concessione la valutazione discrezionale della P.A. è più complessa, in quanto deve valutare l'opportunità di distogliere il bene dalla sua originaria destinazione all'utilizzazione generale ed indifferenziata, per assicurare il godimento e lo sfruttamento individuale.
Tale differenziazione la troviamo anche in materia di demanio marittimo per le utilizzazioni consentite del bene. Infatti, il regolamento di attuazione del Codice della Navigazione, approvato con D.P.R. n.328 del 15.02.1952, distingue gli atti concessori in concessione per licenza (art.8 reg.) e concessioni-contratto (art.9 reg.), ricollegando alle prime -di durata annuale e per strutture di facile sgombero- un procedimento più snello e semplificato, con minori oneri istruttori e certificativi (artt. 6,12,13,16 del Regolamento).
Tra l'altro, il codice della navigazione aveva individuato una diversa competenza in relazione al tipo e durata della concessione e cioè: Capo del Compartimento per le concessioni per licenza, Ministro dei Trasporti e della Navigazione e Direttore Marittimo per le concessioni per atto formale. Il trasferimento alla regioni della funzione concessoria ha comportato il venir meno di questa distribuzione di competenza per grado tra gli organi dell'amministrazione dei trasporti.
Nonostante ciò, la natura dei due procedimenti amministrativi rileva ai fini della revoca, del rilascio o rinnovo del titolo e del contenuto del provvedimento.
Il T.A.R. Campania -Salerno- II sez., con la sentenza n.4 del 2001 ha chiarito, pertanto, che le concessioni per licenza presentano una "struttura provvedimentale pura, ossia il provvedimento unilaterale con effetti bilaterali, il quale, in via esclusiva, costituisce e regola il rapporto concessorio, laddove le manifestazioni di volontà del privato, quale il pagamento del canone o altri atti di sottomissione e della stessa P.A., quale l'ordine d'introito del pagamento del canone, lungi dall'esplicare effetti costitutivi, assumono valenza esclusivamente endoprocedimentale".
Infine, bisogna tener conto della modifica del comma 2 dell'articolo 1 del D.L. n.400 del 1993, convertito dalla L.n.494 del 1993, intervenuta con la L. n.88 del 16.03.2001. L'articolo 10 di quest'ultima legge dispone che le concessioni del demanio marittimo "indipendentemente dalla natura o dal tipo degli impianti previsti per lo svolgimento delle attività, hanno durata di sei anni"; dispone, altresì, la loro rinnovazione automatica ad ogni scadenza, fatto salvo il secondo comma dell'articolo 42 del codice della navigazione.
Volendo inserire la norma sopra indicata nel quadro normativo finora ricostruito, occorrerà fare due precisazioni: 1) il D.L. 400/93 e la relativa legge di conversione, nonché la legge 88/2001, fanno riferimento alle concessioni dei beni demaniali marittimi riguardanti l'esercizio delle attività indicate dall'articolo 1, comma 1, del D.L. 400/93; 2) il fatto che la revoca di tali concessioni possa avvenire solo nelle ipotesi previste dal secondo comma dell'articolo 42 del codice della navigazione, indica chiaramente che si fa riferimento alle c.d. concessioni-contratto.
In tutte e due i casi, l'oggetto della concessione è una particolare utilitas che il bene pubblico è idoneo a rendere, ossia, "ad essere filologicamente corretti, la concessione è sul bene, non del bene" (Giannini, Diritto amministrativo, 1993, vol.II, 673).

2.3. Il procedimento amministrativo relativo alle concessioni d'uso del demanio marittimo
Le norme del codice della navigazione e del relativo regolamento di attuazione consentono di delineare gli aspetti principali del procedimento concessorio, che schematicamente è possibile articolare in quattro fasi: fase introduttiva, fase istruttoria, fase di pubblicità, fase di decisione.
Naturalmente, anche questo procedimento amministrativo presenta aspetti problematici, più volte affrontati dalla dottrina e sui quali si focalizza l'attenzione della giurisprudenza.
Ma cominciamo col dire che la fase introduttiva si sostanzia nella presentazione delle domande da parte degli aspiranti alla concessione; essa ha carattere propulsivo o di iniziativa.
E' superfluo aggiungere che molte amministrazioni comunali dovranno, se non lo hanno già fatto, dotarsi di un apposito regolamento, in modo da consentire un adeguamento della normativa generale alla realtà locale, sia territoriale che commerciale.
Segue la fase istruttoria che si sostanzia in una serie di atti, finalizzati alla "oggettiva rilevazione di quei fattori materiali, in concorso dei quali il provvedimento di concessione può validamente venire in essere" (Querci, voce Demanio marittimo, in Enc. Dir., vol. XII, Milano 1964, 100).
Nel caso di più domande di concessione, secondo l'articolo 37 cod.nav., è preferito il richiedente che offra maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione e si proponga di avvalersi di questa per un uso che, a giudizio dell'Amministrazione, risponda ad un più rilevante interesse pubblico. Inoltre, per il rilascio di nuove concessioni demaniali marittime per attività turistico-ricreative è data preferenza alle richieste che importino attrezzature non fisse e completamente amovibili, nonché a chi sia già titolare di precedenti concessioni rilasciate in sede di rinnovo rispetto alle nuove istanze.
L'articolo 37 -così come modificato dalla L.494/93- dispone, infine, che qualora non ricorrano le ragioni di preferenza sopra indicate, la P.A. procede a licitazione privata (precedentemente alla modifica, l'art.37 prevedeva, accanto alla licitazione privata, anche la pubblica gara).
Un'interessante sentenza del Consiglio giust.ammin. Regione siciliana (n.37 del 3 febbraio 2000) ha precisato che "la comparazione tra più aspiranti ad una stessa concessione demaniale marittima di beni o servizi non costituisce né un concorso, né una gara, difettando l'ineliminabile presupposto preliminare rappresentato dal <<bando>>, ma un semplice momento endoprocedimentale, sia pure legislativamente tipizzato, pur sempre interno ad un unico procedimento concessorio, che nasce e si sviluppa ad iniziativa di un soggetto privato e nel quale possono confluire ulteriori concorrenti iniziative di altri soggetti, da esperirsi nella forma dell'opposizione".
Quindi, la procedura selettiva prevista dall'articolo 37 cod.nav. è finalizzata a scegliere non il migliore in assoluto, ma chi si presenti come il migliore curatore dell'interesse pubblico. Questo interesse concerne la proficua utilizzazione del bene demaniale, tenendo anche conto del legame della spiaggia con gli interessi della collettività degli utenti e della complessiva offerta di servizi a detta collettività (Cons.Stato, VI sez., 17.04.1996 n.564; Cons.Stato, VI sez., 25.03.1999 n.326).
Relativamente alle condizioni preferenziali previste dallo stesso articolo 37, è necessario fare delle brevi considerazioni.
La prima è tesa a chiarire che cosa il legislatore abbia voluto intendere per "attrezzature non fisse e completamente amovibili": non sempre, infatti, l'aspetto esclusivamente tecnico e materiale dell'attrezzatura considerata, disgiunto da quello di durata temporale della stessa, può risultare vantaggioso per l'amministrazione pubblica.
La seconda considerazione riguarda il c.d. diritto di insistenza: il Consiglio di Stato, sez. VI, con sentenza n.354 del 24 aprile del 1995, ha specificato che, in applicazione dell'articolo 37 cod.nav., la preferenza accordata al precedente concessionario nei procedimenti di concessione di aree demaniali marittime - c.d. diritto di insistenza - è apprezzabile dall'amministrazione soltanto gradatamente e subordinatamente alla verifica della pari capacità economico-gestionale di due o più concorrenti. Sicché, il concessionario di un bene demaniale non vanta alcuna aspettativa al rinnovo del rapporto, il cui diniego, nei limiti ordinari della ragionevolezza e della logicità dell'agire amministrativo, non abbisogna d'ulteriore motivazione, né implica alcun diritto d'insistenza qualora la P.A. intenda non sostituire al precedente un nuovo concessionario, ma procedere ad un nuovo sistema di affidamento mediante licitazione privata (Cons.Stato, V sez., n.725, 07.02.2000).
Inoltre, dalla lettera della norma di cui sopra, sembra essere preclusa la possibilità per l'amministrazione procedente di inserire ulteriori condizioni preferenziali, in quanto il legislatore ha previsto tassativamente la necessità di ricorrere a licitazione privata qualora non ricorrano le ragioni di preferenza precedentemente indicate.
Infine, proprio relativamente a quest'ultimo aspetto, potrebbe suscitare delle perplessità di coordinamento con le norme finora indicate, il c.d. diritto del frontista.
E' pacificamente riconosciuta in giurisprudenza l'esistenza delle "diverse maggiori utilità fruibili dal frontista in virtù del suo diritto di proprietà fondiaria sul bene contiguo al demanio" (Cassazione civile, sez.II, 6.10.1999, n.11112). Tra l'altro, non deve essere sottovalutata la portata dell'articolo 7 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione, il quale dispone che " quando nella domanda o nei disegni si afferma l'esistenza di diritti reali su beni demaniali ovvero su beni privati contigui, il richiedente deve produrre i documenti giustificativi"; l'intento del legislatore è stato, chiaramente, quello di valutare i vari interessi dei privati, al fine di soddisfare quello più coinvolto e qualificato all'utilizzazione del bene pubblico.
La giurisprudenza ormai consolidata ha, tra l'altro, sancito che non costituisce motivo di preferenza la priorità della data di presentazione della domanda di concessione, né tanto meno la qualità di concessionario di altra area demaniale nella zona, mentre si discute sulla necessaria propedeuticità del procedimento previsto dall'articolo 37 rispetto alla licitazione privata.
Un interessante spunto di riflessione può scaturire dall'ultimo comma dell'articolo 9 dell'allegato alla delibera di Giunta Regionale Campania n.1971 del 11.05.2001; la disposizione oltre a richiedere l'osservanza dell'articolo 37 del codice della navigazione, statuisce -nel caso di concorso di più domande- come criterio preferenziale di riferimento quello "della qualificazione dell'offerta turistica". Saranno degni di attenzione i risvolti pratici che gli amministratori locali sapranno dare a tale indirizzo regionale!
Si è affermato anche (Guicciardi, I procedimenti per concessioni sul demanio marittimo, in Giur.it. 1962, III, 33) che, quando le domande in concorrenza riguardano beni demaniali, come ad esempio gli arenili, di notevole estensione e, nei loro singoli tratti, praticamente fungibili, esiste la prassi di ripartire il bene fra i richiedenti, suddividendolo, cioè, in tanti lotti, per quanto possibile equivalenti, quanti sono gli aspiranti, e invitando ciascuno di essi a chiedere in concessione un singolo lotto. Questo particolare terzo procedimento, che scaturisce da una prospettata ripartizione che ha soltanto il valore di una proposta, consta di due fasi che non devono essere assolutamente confuse; con la prima, la pubblica amministrazione rigetta tutte le domande presentate - interessate alla suddivisione del bene demaniale-, mentre la seconda si conclude con la presentazione di nuove domande per le singole parti del demanio concordemente ripartito dai precedenti richiedenti, sulle quali si svolgerà poi il n
D'altronde, questa possibilità trova una sorta di conferma a contrario in una recente sentenza del T.A.R. Calabria (n.171 del 7 marzo 2000), il quale dall'analisi dell'articolo 36 cod.nav. ha desunto l'impossibilità che uno stesso bene del demanio marittimo possa costituire oggetto di più provvedimenti concessori d'identica natura e che l'autorità competente possa, dunque, rilasciare una concessione su un bene demaniale in relazione al quale sia vigente un precedente titolo concessorio.
Sempre per quel che attiene la fase istruttoria, e avendo particolare riguardo per l'attuale situazione della Regione Campania, la delibera del 2001 più volte citata, all'articolo 5 del relativo allegato, attribuisce l'esercizio delle funzioni in materia di demanio marittimo alle "strutture che ne hanno capacità (Ufficio tecnico comunale, Ufficio di ragioneria e Segreteria generale), nei termini e con le diverse attribuzioni di compiti, in attesa di ridistribuzione delle risorse tecnico-finanziarie pure previste dalla norme di settore", non solo ma "le amministrazioni comunali pertanto dovranno individuare l'organo deputato per il rilascio materiale del titolo concessorio, previa verifica degli adempimenti prescritti dal codice della navigazione e del regolamento per la navigazione marittima, previo versamento del canone e registrazione del titolo all'Ufficio del Registro nonché previa acquisizione del visto di legittimità della Corte dei Conti qualora si tratti di concessione rilasciata per atto formale a
Sono facilmente intuibili le molteplici difficoltà che buona parte comuni della Campania si trovano ad affrontare.
La fase di pubblicità è prevista dall'articolo 18 del regolamento e riguarda esclusivamente le concessioni di particolare importanza "per entità o per lo scopo". Essa si realizza mediante l'affissione, nell'albo del comune ove è situato il bene e nella Gazzetta Ufficiale, dell'istanza con l'indicazione del giorno di inizio e fine della pubblicazione, invitando tutti coloro che possono avervi interesse a presentare, entro il termine indicato nel provvedimento stesso, le osservazioni che credano opportune.
Eventuali domande concorrenti devono essere presentate nel termine previsto per la proposizione delle opposizioni.
Ma passiamo alla fase della decisione, ossia quella del rilascio o meno della concessione d'uso del demanio marittimo.
I tempi tecnici del procedimento concessorio assumono rilievo soprattutto in seguito alla possibilità per il cittadino titolare di un interesse legittimo leso di richiedere il risarcimento dei danni. Infatti, nel caso in cui il ritardo dell'amministrazione pubblica determini un danno al richiedente ( si consideri l'ipotesi in cui la concessione d'uso demaniale venga rilasciata solo a conclusione della stagione estiva, compromettendo così gli interessi del privato), quest'ultimo potrà adire il Giudice Amministrativo per il risarcimento dei danni ex articolo 2043 c.c..
Ebbene, il Comune dovrà ricorrere non solo a quanto previsto dagli articoli 19 e 20 della L. n.241 del 1990, ma anche al D.M. Trasporti e Navigazione del 30 marzo del 1994, n.765.
L'articolo 1, comma 2, del D.M. sopra citato, dispone che i procedimenti -ora di competenza del comune- devono concludersi con un provvedimento espresso nel termine stabilito per ciascun procedimento nelle tabelle A e B allegate al decreto.

2.4. La posizione giuridica del concessionario
La concessione d'uso del bene demaniale dà luogo di regola alla costituzione di diritti reali, in quanto il potere attribuito al concessionario si estrinseca direttamente sulla cosa che ne forma l'oggetto, e può essere fatto valere erga omnes, sia pure nei limiti imposti dalla natura e dalla funzione del bene.
Se quindi nei confronti degli altri privati la posizione del concessionario è configurabile come diritto soggettivo perfetto, nei confronti della P.A. essa si concreta sempre in un diritto condizionato; l'Amministrazione non è mai vincolata a mantenere in vita la concessione, nemmeno per il tempo previsto, proprio perché, perseguendo essa finalità di pubblico interesse, esigenze pubblicistiche sopravvenute possono rendere necessario l'esercizio del potere di revoca della concessione stessa; tale esercizio costituisce attività essenzialmente discrezionale, importando valutazioni e apprezzamento di pubblici interessi, ed ha per conseguenza l'affievolimento ad interesse legittimo del diritto del concessionario (Cass., sez. III, 18.08.1988, n.4969).
La concessione d'uso del demanio marittimo ha riproposto con forza le inevitabili problematiche che derivano dalla necessità di inquadrare i rapporti giuridici che da essa scaturiscono, negli schemi del diritto privato.
Preliminarmente, la dottrina ha sottolineato che la concessione è atto di diritto amministrativo, non solo quando la fattispecie complessiva è costituita esclusivamente da un atto unilaterale dell'amministrazione, o quando all'atto unilaterale è collegato un contratto, ma anche quando si ha solo quest'ultimo.
Mai cosa fu più vera per i beni del demanio marittimo; ed infatti, in riferimento ad essi nessuno spazio è lasciato all'autonomia dell'ente titolare, il bene è completamente asservito alla sua destinazione, completamente regolamentato nelle sue manifestazioni dalla disciplina contenuta nel codice della navigazione e nel relativo regolamento di esecuzione.
Conseguentemente, non è possibile costituire situazioni giuridiche distinte rispetto alla concessione del bene, o rispetto alle quali quest'ultima sarebbe soltanto il presupposto.
Il titolo concede le potestà previste dalla legge a favore dell'amministrazione cui è correlato, di guisa che le facoltà disciplinate permangono nella discrezionalità dell'amministrazione.
Infatti, nell'ipotesi prevista dall'articolo 41 cod.nav., il concessionario può costituire ipoteca sulle opere da lui costruite sui beni demaniali solo previa autorizzazione dell'autorità concedente. Lo stesso accade nei casi disciplinati dall'articolo 46 cod.nav.: la vendita, ma anche la proprietà stessa delle opere realizzate sul demanio, non ricevono tutela se non nell'ambito della continuazione del rapporto concessorio tra amministrazione e acquirente.
Anche quando si intenda affidare a terzi l'intero compendio dei beni demaniali concessi (prima della modifica operata dalla legge n.88 del 2001 all'articolo 45 bis del codice della navigazione, ciò era possibile solo nei casi eccezionali e per periodi determinati ), la norma prevede più che mai l'assenso della amministrazione concedente; al riguardo deve essere premesso che la concessione di beni demaniali marittimi, in quanto rilasciata intuitu personae deve essere, di regola, esercitata personalmente dal concessionario (art.30, comma 1, regol.nav.maritt.) e detto esercizio deve, di norma, riferirsi alla totalità degli usi, opere e facoltà, che ne formano oggetto (art.24, comma 1, regol.) nei limiti di spazio e tempo risultanti dall'atto.
Costituiscono delle deroghe ai principi finora enunciati sia l'istituto del subingresso, sia l'ipotesi prevista dall'articolo 45 bis del codice della navigazione che consente al concessionario di affidare a terzi l'intero compendio dei beni demaniali concessi, sempre con la previa autorizzazione dell'autorità concedente, finalizzata a verificare se il soggetto terzo possegga le qualità specifiche che lo rendono idoneo a tale esercizio.
Prima della modifica apportata dalla legge n.88/2001, a differenza dell'ipotesi del subingresso la sostituzione prevista dall'articolo 45 bis cod.nav. non poteva avvenire ad libitum, ogni qual volta il concessionario lo desiderasse ed il concedente lo autorizzasse, ma soltanto in casi eccezionali. Inoltre era prevista un'ulteriore limitazione: la gestione del terzo non poteva protrarsi, anche qui al contrario di quanto avviene nel subingresso, per l'intero arco temporale di validità della concessione, ma solo per periodi di tempo determinati.
Nel suo secondo periodo la norma esaminata prevede una ulteriore ipotesi di affidamento, da parte del concessionario, dell'esercizio della concessione al terzo, condizionata anch'essa all'autorizzazione del concedente ma non soggetta alle limitazioni del caso eccezionale e del limite temporale.
In questo secondo caso, infatti, il limite è diverso e di carattere contenutistico: non possono essere affidati alla gestione del terzo tutti i beni e le utilità, che derivano dal provvedimento concessorio, ma soltanto "le attività secondarie nell'ambito della concessione" stessa (T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 26.02.2000, n.151).
Attualmente le due possibili ipotesi previste dall'articolo 45 bis cod.nav. non divergono più così tanto rispetto al passato, né si differenziano eccessivamente dalla fattispecie del subingresso.
Comunque, in tutti i casi, l'autorizzazione del concedente costituisce la condizione necessaria ed indispensabile per la sussistenza di tutta una serie di situazioni giuridiche correlate all'uso del demanio marittimo (Cass., sez. I, 04.05.1998, n.4402).
La peculiare posizione giuridica del concessionario del bene demaniale marittimo, inevitabilmente correlata alle singolari caratteristiche giuridiche di quest'ultimo, si palesa ulteriormente nelle ipotesi estintive del rapporto.
La concessione viene a cessare non solo per scadenza del termine, ma anche nel caso di revoca (art. 42 cod.nav.), di decadenza (art.47 cod.nav.), di estinzione (art.44, comma 3, e art.45 cod.nav.), di rinuncia (art.44 cod.nav.), di morte del concessionario (ove la situazione dell'erede si configura come subingresso soggetto a valutazione dell'amministrazione, art.46 cod.nav.); a ben guardare tutte questa ipotesi non fanno che conferire ancora di più il carattere della temporaneità e della instabilità alla posizione giuridica del concessionario.
Circa la scadenza del termine, l'articolo 25 regol. stabilisce che, scaduto il termine, la concessione si intende cessata di diritto, senza che occorra alcuna diffida o costituzione in mora.
Questa norma deve essere necessariamente considerata alla luce di quanto previsto dalla legge n.88 del 2001 che, modificando l'articolo 1-comma 2- del D.L. 400/1993, ha sancito il rinnovo automatico della concessione al termine di ogni sei anni.
L'articolo 49 cod.nav. prevede che, quando venga a cessare la concessione, salvo che sia diversamente stabilito nell'atto medesimo, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restino di proprietà dello Stato, senza alcun compenso o rimborso (derogando, peraltro, al disposto dell'articolo 936 c.c., che riconosce il diritto all'indennizzo per il costruttore in caso di ritenzione delle opere da parte del proprietario), salva la facoltà dell'autorità concedente di ordinare la demolizione con la restituzione del bene demaniale allo stato precedente, con possibilità per l'amministrazione, in quest'ultimo caso, di provvedervi d'ufficio qualora il concessionario non esegua l'ordine di demolizione.
La decadenza è un provvedimento a carattere sanzionatorio ampiamente discrezionale che può trovare giustificazione nel semplice accertamento dell'inadempienza delle varie prescrizioni contenute nell'articolo 47 cod.nav., con esclusione del rimborso per le opere eseguite.
Contrariamente, la revoca non ha carattere sanzionatorio ed anzi può essere pronunciata solamente per gravi motivi inerenti al pubblico uso del mare o per altre ragioni di pubblico interesse (art.42, comma 2, cod.nav.); in questo caso la discrezionalità amministrativa viene fortemente compressa e dà diritto all'indennizzo. Tuttavia, il Consiglio di Stato (sez.VI, 6 luglio 2000, n.3775) ha chiarito che l'indennizzo non è dovuto nell'ipotesi in cui "la cessazione sia stata stabilita fin dall'atto concessorio con riferimento a prestabilite esigenze dell'amministrazione e comunque in tale atto sia stato escluso il diritto del concessionario a compensi, indennizzi o rimborsi di sorta".
Lo stesso articolo 42 -comma1- prevede, però, anche un altro tipo di revoca relativa alle concessioni di durata inferiore , che non importino impianti di difficile sgombero e rispetto alla quali la revoca è possibile in tutto o in parte a giudizio discrezionale dell'autorità concedente.
Inoltre, l'articolo 43 cod.nav. stabilisce un caso particolare di revoca: quello ricorrente qualora una domanda di concessione di beni del demanio marittimo risulti incompatibile con una concessione precedentemente fatta per uso di inferiore interesse pubblico che può, quindi, essere revocata.
Dal punto di vista sistematico, gli istituti previsti dagli articoli 42 e 43 cod.nav. si inquadrano nella revoca, intesa come ritiro di un atto amministrativo che, da una rinnovata valutazione del merito dell'azione amministrativa, non venga più ritenuto conforme alle regole che riguardano, da un lato la rispondenza all'interesse collettivo, dall'altro la rispondenza ai buoni criteri tecnici.

2.5. Il demanio marittimo e la potestà urbanistica del Comune
Di seguito al trasferimento della competenza ai comuni in materia di concessioni demaniali marittime si è affievolito il dibattito circa il rapporto tra potestà urbanistica del comune e gli interventi edilizi realizzati sul demanio marittimo, in quanto oramai il suolo demaniale può essere pacificamente inserito nell'ambito del potere pianificatorio dell'ente comunale il quale, però, deve sempre tenere presente la destinazione pubblicistica dello stesso. Infatti, l'Autorità urbanistica non può disporre unilateralmente la destinazione urbanistica dei beni demaniali e delle zone di mare, atteso che gli atti di salvaguardia degli interessi urbanistici e quelli di salvaguardia della corretta utilizzazione dei predetti beni si muovono su piani distinti che tra loro difficilmente interagiscono.
Tuttavia, nel momento in cui una determinata attività comporti un'alterazione ed una trasformazione ambientale dei luoghi, il comune non può rimanere indifferente.
La particolare natura del litorale marittimo e delle zone di mare ad esso adiacenti, nonché le loro molteplici forme di utilizzazione, in correlazione alla evoluzione del quadro normativo ad essi attinenti, rendono indispensabile un coordinamento delle norme finora citate con quelle che disciplinano l'aspetto urbanistico e edilizio del territorio strettamente comunale.
L'articolo 10 della legge n.765 del 1967 (che ha modificato il secondo comma dell'articolo 31 della legge urbanistica fondamentale), prescrivendo l'obbligatorietà della licenza (ora concessione) edilizia anche per le opere effettuate dal concessionario di beni pubblici, ha comportato la modificazione della situazione giuridica del concessionario di beni del demanio marittimo, per quanto riguarda la costruzione sui beni concessi, da situazione di diritto soggettivo a quella di interesse legittimo (T.A.R. Lazio, sez. III, 16.06.1975, n.244).
Inoltre, il secondo comma dell'articolo 4 della legge n.10 del 1977 -recante le caratteristiche della concessione edilizia- prevede che "per gli immobili di proprietà dello Stato la concessione è data a coloro che siano muniti di titolo, rilasciato dai competenti organi dell'amministrazione, al godimento del bene".
La concessione edilizia è, quindi, necessaria per ogni trasformazione che comporti un rilevante mutamento dell'assetto edilizio ed urbanistico del territorio comunale.
A riguardo, il Tribunale di Trieste, con sentenza del 23.07.1999, ha chiarito che "l'esonero dall'obbligo di richiedere la concessione edilizia per opere realizzate dal privato in territorio demaniale è fondato sulla natura dell'opera e sussiste allorché essa ha finalità pubbliche". Quindi nel caso in cui il privato -concessionario dell'amministrazione pubblica- realizzi sul suolo demaniale un'opera pubblica, non sarà vincolato dall'atto di concessione edilizia, in quanto la valutazione circa la compatibilità della stessa con gli strumenti urbanistici e territoriali è stata già effettuata dalla P.A. nel cui interesse viene realizzato il manufatto.
Inoltre, il carattere agevolmente rimuovibile dell'opera e la provvisorietà della destinazione funzionale della stessa possono far ritenere l'inesistenza di contrasti con i rilevanti interessi urbanistici ai quali si è fatto riferimento.
E' utile ricordare che il legislatore ha previsto un particolare tipo di procedimento sanzionatorio nel caso di abusivismo edilizio su suolo demaniale; ora si ci chiede se l'articolo 14 della legge n.47 del 1985, in seguito al trasferimento di competenza, abbia perso il suo carattere di specialità, visto che il Sindaco ha ampliato la sua sfera di azione sul territorio comunale nella sua accezione più ampia.

Conclusioni
Il territorio è una risorsa: è mezzo, luogo e fine di numerosi processi produttori di beni, servizi e valori in grado di soddisfare, almeno parzialmente, bisogni materiali ed immateriali.
Il territorio è anche area del dominio, entro la quale e con la quale si identifica il potere amministrativo e politico: area culturale ed ecologica alla quale si associa una specifica popolazione, una cultura, un ordinamento istituzionale e giuridico, ambito di legittimità e di efficacia di norme e comportamenti individuali e collettivi.
Certo, non sempre il legislatore è riuscito a funzionalizzare il territorio alle varie e spesso contrastanti esigenze della collettività, così come difficilmente la legge è in grado di bilanciare i diversi interessi pubblici e privati, e contemporaneamente di individuare quelli da soddisfare.
La possibilità per il Comune - da sempre l'ente territoriale più vicino alle esigenze locali - di poter decidere delle sorti del demanio marittimo, nell'ambito delle funzioni attribuite dalla legge, costituisce un'importante svolta. Infatti, i vantaggi che possono trarsi da questa nuova realtà sono di facile individuazione, basta leggere il primo comma dell'articolo 1, D.L. 400/1993; quest'ultimo specifica che le concessioni dei beni demaniali marittimi può essere rilasciata, oltre che per i servizi pubblici e per servizi e attività portuali e produttive, per l'esercizio delle seguenti attività: gestione di stabilimenti balneari, esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande e cibi, noleggio di imbarcazioni e natanti, gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive, esercizi commerciali, servizi di altra natura o conduzione di strutture ad uso abitativo compatibilmente con le esigenze di utilizzazione di cui alle precedenti categorie.
Dalla lettera della norma è di palmare evidenza la necessità di avvicinare il demanio marittimo a funzioni urbanistiche ed anche commerciali, le quali, però, trovano un limite insormontabile nella destinazione pubblica del bene che rappresenta contemporaneamente la sua stessa tutela.
In conclusione, gli enti comunali che sapranno meglio rappresentare il concetto di territorio nella sua accezione più ampia, potranno usufruire di enormi vantaggi dalla diretta gestione del demanio marittimo, soprattutto al fine di realizzare una razionalizzazione temporale e spaziale dell'amministrazione pubblica più omogenea possibile.