Monografia reperita in:
http://www.giuridea.it

Europol un'autorità europea di polizia al di fuori del controllo giudiziario


Intervento tenuto dall'avv. Wolfgang Bendler penalista in Monaco di Baviera il 6.10.2000 al convegno internazionale La Convention EUROPOL: l´émergence d´une police européenne?, organizzato dal prof. Constance Grewe, Institut für vergleichendes Verfassungrecht dell'Università "Robert Schuman" di Strasburgo. Traduzione italiana del Prof. Francesco Senatore (Università di Napoli "Federico II").



I. Introduzione


Il 1.7.1999, con l'entrata in vigore della Convenzione Europol , l'Ufficio europeo di polizia ha cominciato ufficialmente il suo lavoro.

Al momento della costituzione e ratifica della Convenzione si è sviluppato un vivace dibattito giuridico sulla mancanza di legittimazione democratica di questa nuova forma di collaborazione tra le polizie europee e sulla sua costituzionalità e conformità alla Dichiarazione dei Diritti dell'uomo. In particolare, gli "avvocati democratici europei" (EDA) - l'unica organizzazione europea di avvocati -, hanno attirato l'attenzione sui problemi giuridici che derivano dall'insufficienza dei controlli parlamentari e amministrativi e soprattutto dalla mancanza di controlli giudiziari. Al centro delle critiche è finita l'immunità illimitata dei dipendenti Europol[i].

Dopo l'entrata in vigore della Convenzione, tuttavia, è calato il silenzio sui poliziotti europei, gli "Euro-cops", come se per tacito accordo l'attività di Europol fosse stata eliminata dall'ordine del giorno. Ciò dipende da un disinteresse dei politici e dei giuristi per il nuovo organismo o è il risultato del metodo di lavoro di Europol, caratterizzato dall'anonimato?

Sul tema che mi è stato affidato, "il controllo giurisdizionale su Europol", tutto tace, sia nell'ambito della pratica giudiziaria che in quello della discussione scientifica. Né per ragioni professionali, in quanto avvocato che si occupa da anni di reati penali internazionali, né durante la preparazione di questo mio intervento mi sono imbattuto in decisioni di tribunali europei (Corte europea di giustizia e Corte europea per i diritti dell'uomo), che avessero come oggetto la registrazione di dati, la loro raccolta, trattamento, analisi o trasmissione a Stati membri dell'Unione o a terzi.

La ricerca tedesca specifica, a parte rare eccezioni[ii], si è occupata poco di Europol, il più delle volte dal punto di vista dell'efficacia della lotta internazionale al crimine e del miglioramento della collaborazione tra le polizie nazionali. Non è perciò affatto sorprendente che la maggior parte delle pubblicazioni siano scritte dal punto di vista della polizia[iii]. Da anni, la rivista "CILIP" si batte instancabilmente contro questo dilagare di pratiche poliziesche e contro la mancanza di garanzie democratiche e giuridiche. Essa merita di essere da me menzionata in questa occasione[iv].

Appena pochi giorni fa, durante l'istruttoria su un caso di importazione illegale di anestetici, mi sono imbattuto in una traccia di Europol. In un rapporto della polizia criminale tedesca si legge:



"Il giorno X Europol, nella persona del funzionario di dogana XX, ha comunicato telefonicamente che all'aeroporto di Londra Gatwick in occasione del controllo doganale del volo n° X sono state trattenuti due colli contenenti molti chili di cocaina. Il bagaglio è risultato essere di due persone, XX, che avevano prenotato un volo per Monaco"



Successivamente, un'altra comunicazione telefonica di Europol ha informato che i due avevano preso l'aereo. Sono stati arrestati a Monaco.

Dopo questa breve rivelazione, lo sviluppo successivo della questione è rimasto negli atti e Europol è ritornata nell'anonimato, senza che sia stato chiarito:

-come Europol abbia avuto accesso alle informazioni,

- se si sia realizzata una collaborazione tra la polizia tedesca e quella di altri stati membri o di stati terzi,

-se la realizzazione dell'intervento sia dovuto ad una iniziativa della polizia o dello Stato,

-o se si tratti di una "operazione controllata".

Grazie a questo esempio, appare evidente la problematica connessa con la recente istituzione dell'Ufficio europeo di polizia: vengono omesse informazioni indispensabili per l'effettiva difesa dell'imputato e per la tutela stessa della sua possibilità di difesa in sede giudiziaria. Soprattutto - e ciò è fonte di inquietudine - quelle informazioni non potranno essere recepite nel corso del procedimento penale da parte di un tribunale o per richiesta della difesa.

Ciò si verifica perché, ai sensi della Convenzione istitutiva, Europol si trova, dal punto di vista giuridico, in terra di nessuno. In effetti:

- secondo la Convenzione, l'attività di Europol non si deve configurare come quella di un organismo di intervento,

- l'autorità non ha alcuna competenza esecutiva,

- Europol non deve apparire all'esterno senza mediazioni,

- è pertanto esclusa a priori la questione di una garanzia diretta dei diritti del cittadino.

Di conseguenza, il lavoro di Europol si svolge in un ambito che non favorisce misure di controllo di origine esterna, ovvero da parte di istanze giurisdizionali indipendenti della giustizia nazionale o europea (quest'ultima ancora da creare).

D'altra parte, non bisogna dimenticare che il trasferimento di competenze dal livello nazionale a quello europeo è da tempo una realtà. Europol non è un caso isolato. Lo stesso accade, per fare un esempio, con la Banca Centrale Europea.

In generale, bisogna dire che il processo di europeizzazione progredisce rapidamente nell'ambito dei poteri esecutivi, mentre il potere giudiziario continua ad evolversi in strutture di respiro nazionale. Per capire questa situazione non serve ricorrere all'opposizione concettuale "progresso/conservazione". È caratteristica propria dell'apparato amministrativo la ricerca di un'organizzazione gerarchica basata su principi pragmatici e su criteri di efficienza. Lo si osserva in maniera palmare nel caso della collaborazione tra polizie: il principio è quello di dare priorità all'efficacia della lotta contro il crimine piuttosto che alla garanzia dei diritti del singolo.

Un discorso tutto differente è quello del potere giudiziario: le contrapposizioni storiche e ideologiche del diritto penale e di procedura penale dei singoli stati resistono con forza ad una reale unificazione e omologazione. L'incompatibilità del sistema giuridico anglosassone rispetto a quello continentale provoca tensioni continue. È perciò comprensibile l'opposizione che si è sviluppata contro i tentativi di europeizzazione del diritto penale formale e materiale degli stati dell'Unione, come dimostra il dibattito sul progetto "Corpus Juris" sulla procura europea.



Il mio intervento sul controllo giudiziario di Europol si può dividere in tre parti: - attuale situazione giuridica secondo la Convenzione Europol;- problemi di garanzia dei diritti in relazione con l'estensione delle competenze a seguito del Trattato di Amsterdam art. 29 e 30,1-2.

- La risposta dell'apparato giudiziario degli stati dell'Unione Europea alle forme di collaborazione tra polizie europee.

Infine, presenterò alcune considerazioni di base che mi sembrano di particolare interesse per gli sviluppi futuri delle relazioni tra giustizia e polizia europee (Euro-Justiz e Euro-Polizei).





II. La difesa di diritti del cittadino: situazione attuale



Né il Trattato di Amsterdam né la Convenzione istitutiva di Europol prevedono il diritto del cittadino a ricorrere per vie legali contro i provvedimenti presi da Europol nei suoi confronti. Le competenze (art. 3 e seguenti della Convenzione) e l'esercizio delle stesse sono stati definiti in modo tale, che non è possibile alcun intervento a favore dei diritti del titolare dei dati. Ciò è dovuto al seguente accorgimento normativo: il lavoro (interno) di Europol è stato separato dal flusso di dati da e per gli stati membri. Al confine tra uno stato membro e Europol il singolo cittadino perde la sua consistenza giuridica. Per questo viene esclusa a priori ogni possibilità di ricorso individuale contro Europol, sia presso un tribunale europeo che presso i tribunali nazionali.

La sola possibilità di accesso individuale, non diretto, all'attività di Europol è legata al diritto all'informazione, da far valere presso i servizi nazionali di Europol, ai sensi dell'art. 19 della Convenzione. Di ciò non mi occupo nel mio intervento, ma rimando a quanto dirà la collega francese.

Per il mio discorso, è però significativo che la Convenzione Europol non preveda alcuna garanzia giuridica contro le ricusazioni dell'organo comune di controllo (Gemeinsame Kontrollinstanz) ai sensi dell'art. 24.

Neppure il protocollo del 24 giugno 1996 , che chiarisce le competenze della Corte di Giustizia europea, prevede per il cittadino il diritto di adire le vie legali, né consente il controllo dell'attività di Europol da parte del tribunale per casi singoli. La Corte in oggetto è semplicemente competente per i conflitti nell'interpretazione della Convenzione, e solo per appello da un tribunale nazionale. Il cittadino, che ha un procedimento presso un tribunale nazionale, non dispone però di nessun mezzo per obbligare il tribunale a ricorrere alla Corte europea.

Inoltre, la competenza della Corte di Giustizia europea è chiaramente limitata all'interpretazione della Convenzione. Viene esclusa, nella stessa procedura di appello, una possibilità di controllo giudiziario sull'attività e sugli interventi di Europol.

La mancanza di garanzie giuridiche dirette è dovuta al fatto che tutti provvedimenti presi da Europol passano attraverso la mediazione dei servizi nazionali (art. 4 della Convenzione). Si tratta di un mero artificio giuridico. I servizi nazionali (nationale Stellen) non hanno alcun potere, ma sono semplicemente "servizi di collegamento tra Europol e le autorità competenti degli stati membri" (art. 4,2 della Convenzione). Attraverso i servizi nazionali transitano le informazioni dirette a e provenienti da Europol.

Eventuali violazioni dei diritti del cittadino che abbiano rilevanza giudiziaria vanno denunciate ad autorità nazionali, relativamente ai dati che vengono trasmessi ad Europol. La normativa nazionale per la protezione dei dati entra in gioco nella misura in cui gli strumenti di controllo dei singoli Stati sono efficaci. Questa possibilità resta del tutto teorica perché, finché i dati non sono trasmessi ad Europol, non c'è interesse alla garanzia giuridica del cittadino in relazione all'attività di Europol.

Il problema della difesa dei diritti del cittadino sorge soltanto quando i dati sono trasmessi dai computer dei servizi nazionali al sistema informatico centrale di Europol. A partire da quel momento - questa è la mia tesi - non c'è più alcuna protezione effettiva del cittadino, in relazione con le operazioni poste in essere da Europol per i suoi fini (sistema informativo, art. 7 e seguenti; sistemi di elaborazione e analisi di dati, art. 10; sistemi di indicizzazione, art. 11 della Convenzione).

I dati recepiti perdono il loro carattere individuale specifico e al tempo stesso le tracce della loro origine, dal momento che vengono organizzati, rielaborati e riutilizzati per analisi di vario genere. La stessa Europol parla di



"mettere a disposizione analisi operative per sostenere: l'intervento degli Stati membri, le comunicazioni strategiche e le analisi criminologiche sulla base di informazioni anche segrete fornite dagli stati membri, da Europol o altri"[v].



Queste inafferrabili procedure interne di trattamento dati sfuggono a qualsiasi controllo giudiziario esterno. Il ricorso del cittadino, in ambito nazionale, non ha perciò alcuna possibilità di successo, dal momento che non si prevede se, come e quando egli possa prendere visione delle informazioni che lo riguardano. In che modo, ad esempio, un cittadino può rilevare una violazione dei suoi diritti in una situazione così caratterizzata:

- l'acquisizione dei suoi dati non è seguita mai da una informativa a lui diretta;

- la trasmissione dei dati ad un altro stato dell'Unione o a terzi si verifica senza che ci sia la minima possibilità di venirne a conoscenza;

- i dati errati, memorizzati e rielaborati in vario modo, non vengono comunicati, nella loro nuova formalizzazione, a Stati dell'Unione europea o a terzi, ma vengono successivamente utilizzati contro il cittadino, senza che sia più possibile ricostruirne l'origine;

- il cittadino non può proteggersi neppure nel suo paese contro la raccolta segreta di dati che lo riguardano.

La mancanza di fatto di qualsiasi forma di garanzia dei diritti del cittadino comporta, secondo il diritto costituzionale tedesco, una violazione del diritto alla privacy e alla sua difesa in sede giudiziaria ai sensi dell'art. 19,4 della Costituzione.

Dal punto di vista costituzionale, è incontestabile che, nell'attuale sistema giuridico, il l'attività di Europol possiede di per sé un carattere di intromissione illegittima, nonostante le affermazioni contrarie dei responsabili[vi].

La Corte Costituzionale tedesca ha riconosciuto[vii] il diritto alla protezione individuale dei diritti del cittadino alle seguenti condizioni:

- la violazione riscontrata deve riguardare un diritto sancito dalla Costituzione o da provvedimenti di carattere costituzionale;

- i provvedimenti discrezionali dell'Amministrazione devono essere soggetti a verifica giudiziaria, dal momento che i provvedimenti stessi devono salvaguardare i diritti del cittadino interessato;

- la garanzia dei diritti del cittadino consiste nella possibilità di imporre all'Amministrazione l'onore della prova in caso di violazione del diritto e di denuncia da parte del singolo.

In conformità a questi criteri, si deve dedurre che l'inesistenza di fatto di ogni possibilità di controllo sui provvedimenti di Europol costituisca una violazione alla costituzione tedesca. Inoltre, viene negato il diritto all'udienza (Anspruch auf rechtliches Gehör) sancito dall'art. 103 della costituzione tedesca, che prevede l'obblico per le autorità amministrativa e giudiziaria di offrire al cittadino interessato la possibilità di esprimere la sua posizione sui fatti e questioni giuridiche di rilevanza decisiva. Anche la Corte europea per i diritti dell'uomo ha riconosciuto al diritto all'udienza la qualità di un diritto dell'uomo[viii].

È interessante notare che i principi sopra sintetizzati sono stati affermati dalla Corte costituzionale nell'ambito di decisioni relative a procedure di estradizione. Il diritto di estradizione è paragonabile al diritto che regola Europol, in quanto è basato su accordi internazionali ed è caratterizzato in certa misura dal contrasto tra le esigenze dello Stato da un lato e la difesa degli interessi individuali dall'altro.

Contro la critica qui espressa non si potrà opporre che l'"organo comune di controllo" (Gemeinsame Kontrollinstanz, art. 24 della Convenzione) possa difendere, in quanto corte di giustizia, gli interessi del cittadino. Ad esso manca proprio la necessaria indipendenza di un tribunale. L'organo è composto da rappresentanti di organi nazionali di controllo, ciò che ne fa un organo di autocontrollo. L'"organo comune di controllo" non ha competenze di Cassazione, ma è legato direttamente agli interessi di Europol, per la quale ha infatti funzioni consultive.

Per riassumere, è evidente che la mancanza di controllo giudiziario sulle attività di Europol a seguito di richiesta dell'interessato contravviene al diritto costituzionale della Repubblica federale tedesca, oltre che al diritto ad un processo equo secondo la Convenzione europea per i diritti dell'uomo (art. 6).





III. I problemi della difesa dei diritti del cittadino in relazione con l'estensione delle competenze



Nella fase di ratifica, le critiche alla nuova istituzione sono state contestate con questa argomentazione: la questione della difesa dei diritti del cittadino non aveva ragion d'essere, perché Europol non aveva competenze operative, cioè esecutive. Per gli stessi motivi, le riserve espresse sui privilegi e l'immunità dei dipendenti di Europol sono state messe a tacere[ix]. Il governo tedesco ha aderito alla Convenzione prescindendo da una clausola secondo la quale le disposizioni sull'immunità avrebbero dovuto essere esaminate, entro due anni dall'entrata in vigore della Convenzione, sotto il controllo del Consiglio di amministrazione.

All'epoca, tuttavia, l'estensione delle competenze di Europol era già stata decisa. Il giorno stesso della pubblicazione del protocollo sull'immunità con la rassicurante clausula di cui si è detto[x](19 luglio 1997), nel Consiglio dei Ministri è stato presentato il progetto del Trattato di Amsterdam: nell'art. K2,2 (ora art. 30), intitolato "Collaborazione tra organi di polizia e di giustizia nell'ambito di reati penali" giunge a compimento la trasformazione di Europol da ente per la raccolta e analisi dei dati a vera e propria centrale operativa della polizia europea.

L'articolo recita:



"Il Consiglio favorisce la collaborazione tra le polizie europee e procede in questo modo nei cinque anni successivi all'entrata in vigore del Trattato:

- vengono predisposte specifiche iniziative di inchiesta da parte delle autorità inquirenti nazionali, ivi incluse operazioni di gruppi comuni comprendenti rappresentanti di Europol;

- viene istituito il diritto di Europol di richiedere alle autorità inquirenti nazionali iniziative in casi particolari;

- vengono promossi, con la mediazione di Europol, meccanismi di collaborazione tra le autorità inquirenti nazionali specializzate nel campo della criminalità organizzata;

- viene istituita una rete per la ricerca, la documentazione e lo studio statistico della criminalità internazionale (EJN = Europäisches Justizielles Netz)."



Le conclusioni del vertice del Consiglio europeo a Tampere (15-16 ottobre 1999) vanno ancora oltre. In quell'occasione il Consiglio chiese che



"come prima tappa nella lotta al commercio di droga, alla tratta di uomini nonché al terrorismo siano istituiti dei gruppi di inchiesta. Le disposizioni che seguono devono prevedere che rappresentanti di Europol portino nell'occasione il loro contributo e sostegno a tali gruppi"[xi].



Contemporaneamente, venne decisa un'estensione delle competenze di Europol:



"Nel prossimo futuro deve essere rafforzato il ruolo di Europol: Europol raccoglierà dati operativi degli Stati membri dell'Unione e sarà autorizzato a richiedere agli Stati membri l'introduzione, esecuzione e il coordinamento di inchieste o la costituzione di gruppi comuni d'inchiesta nell'ambito di determinati reati penali, fatto salvo il rispetto del controllo giudiziario negli stati membri"[xii].



Si tratta chiaramente di un tentativo di quadratura del cerchio. Da un lato, si riconosce ad Europol un diritto all'iniziativa e alla funzione esecutiva (anche se in collaborazione con le autorità inquirenti nazionali); dall'altro Europol deve rispettare i sistemi nazionali di controllo giudiziario. È chiaro che questa evoluzione dell'istituto porterà a una forte limitazione delle garanzie giuridiche del cittadino. La scelta, definitiva e irrevocabile, di una europeizzazione della lotta alla criminalità senza la contemporanea istituzione di un controllo giudiziario ugualmente efficace, priva i tribunali nazionali della possibilità di un controllo effettivo sull'attività di Europol. Questa scelta comporta il rischio di un potere esecutivo europeo completamente indipendente. Il rischio è molto forte: come insegna l'esperienza dei primi casi di collaborazione informale, le cui competenze si sono successivamente estese negli ultimi quindici anni, l'evoluzione di Europol è ancora lontana dall'essere completa e sa

La contraddizione tra un potere esecutivo che cresce e una protezione giuridica che si indebolisce diventerà sempre più grave.

Restano sospese alcune questioni: in che direzione andrà la giustizia negli stati membri? Si lascerà sopraffarre dalle esigenze della sicurezza o conserverà memoria del potere che ha perso da tempo?





IV- La risposta dell'apparato giudiziario alle forme di collaborazione tra polizie europee



La cooperazione a livello giudiziario non ha saputo tenere il passo con il rapido sviluppo delle forme di collaborazione tra le polizie europee. È da tutti riconosciuta l'insufficienza degli accordi del Consiglio Europeo e dell'Unione europea in materia di estradizione e assistenza legale, nonché dello stesso trattato di Schengen relativamente al controllo giudiziario della polizia.

Per troppo tempo la giustizia degli stati membri ha ripetuto il ritornello dell'intensificazione della lotta al crimine organizzato: ora soltanto comincia a capire che ha ceduto molte competenze all'esecutivo e che ha rinunciato ai suoi compiti di controllo. Questa tardiva presa di coscienza favorisce la diffusione, negli ambienti giudiziari tedeschi, di un atteggiamento positivo verso i sostenitori di una europeizzazione del controllo giuridico, il primo pilastro del trattato dell'unione europea[xiii].

D'altro canto, lo scetticismo, largamente diffuso in Germania, nei confronti di tentativi di europeizzazione, come ad esempio il progetto "Corpus Juris" o l'idea di una "procura europea" si spiega in molti modi. Hanno un peso, a tale proposito, sia il timore di perdere il proprio sistema giuridico, sia la convinzione della impossibilità di armonizzare diritto penale e di procedura penale all'interno dell'Unione europea.

Riserve del genere sono predominanti negli apparati giudiziari di tutti gli stati membri: esse sono state espresse in occasione del Consiglio europeo di Tampere. I capi di governo hanno opposto un netto rifiuto al modello di integrazione del diritto, e si sono pronunciati piuttosto per il cosiddetto modello di cooperazione. Ciò vuol dire, in relazione con il nostro argomento, che il controllo giudiziario è ancora lontano dall'essere europeizzato.

D'altro canto, nelle conclusioni di Tempere si parla per la prima volta di giustizia, benché in un ambito limitato, istituendo quella che viene chiamata Eurojust. Al punto 46 delle conclusioni si definisce Eurojust come un servizio



"di cui fanno parte avvocati, magistrati o funzionari di polizia distaccati dagli Stati membri con le competenze previste dai rispettivi ordinamenti giuridici nazionali. Eurojust ha il compito di facilitare la coordinazione delle procure nazionali, di portare il suo sostegno nelle inchieste penali - specie utilizzando le analisi di Europol -, di sostenere e di collaborare con la rete di giustizia europea (EJN = Europäisches Justizielles Netz), in particolare al fine di semplificare le procedure nella richiesta di assistenza legale. Il Consiglio europeo chiede al Consiglio di approntare i necessari strumenti normativi prima della fine dell'anno 2001"



Tale definizione delle competenze dimostra che non si pensa affatto ad una valorizzazione della funzione di controllo giudiziario. Ormai il terzo potere, il potere giudiziario, si è sottomesso alle medesime esigenze di efficienza nella lotta contro il crimine organizzato, al pari del potere esecutivo.

Schomburg vede un "cambio di paradigma" dopo l'incontro di Tampere[xiv]. Egli si rivolge a tutti quelli che hanno manifestato scetticismo rispetto ai modelli "visionari" di integrazione. Si tratta delle stesse persone che da sempre danno precedenza alla lotta contro la criminalità internazionale rispetto ad una efficace difesa dei diritti del cittadino.

Il "gruppo di lavoro Europa" della conferenza tedesca dei ministri regionali della Giustizia sceglie la strada di una valorizzazione di Eurojust e gioca la carta del controllo giudiziario di Europol. In un altro documento del gruppo si afferma che:



- Eurojust deve affiancare Europol "nella sua attività di analisi con funzione informativa e occasionalmente consultiva";

- e deve essere "il principale interlocutore per le questioni che riguardano il trattamento di dati "europei" in riferimento a procedimenti penali, ovvero i dati raccolti dagli Stati membri per procedure penali e inchieste giudiziarie"[xv].



La rappresentazione di un organo giudiziario come fornitore di informazioni e consigli e come organo che affianca un potere di polizia centralizzato, oltre che come interlocutore nelle questioni connesse con le violazioni dei diritti del cittadino pecca di ingenuità: sembra di leggere consigli per una relazione armoniosa tra due partner[xvi].

A fronte della rapida estensione delle competenze di Europol dopo il trattato di Amsterdam e il vertice di Tampere, è necessario difendersi da ogni interpretazione minimalista delle funzioni di Eurojust.

La questione è sempre la stessa: l'istituzione di Europol comporta una regolamentazione di Eurojust che sia almeno di pari livello, o mediante l'uniformazione delle norme procedurali, o mediante una analoga "Convenzione"? Allo stato attuale, le posizioni dei governi degli Stati membri non concordano. Dai Paesi Bassi viene l'opposizione più forte all'estensione delle competenze senza modifiche alla Convenzione Europol[xvii]; la Germania, invece, sostiene l'attuale evoluzione dell'organismo di polizia.

Un modello di Eurojust fondato sulla comunicazione e armonia non può certo garantire il controllo giudiziario di Europol. Al contrario: una condizione siffatta significherebbe un'ulteriore rinuncia della giustizia al controllo dell'attività inquirente in Europa e porterebbe alla violazione del principio democratico della separazione dei poteri. Nell'unione europea, la polizia resterebbe la "padrona delle procedure giudiziarie".





V- Il compito degli avvocati europei



Ritorno al caso che ho presentato all'inizio dell'intervento. Esso dimostra che non bisogna trascurare la necessità di garantire i diritti del cittadino contro i provvedimenti presi da Europol o connessi con Europol. Una buona difesa penale, nel rispetto dei diritti acquisiti dalla tradizione storico-giuridica europea, deve essere messa nelle condizioni di portare alla luce l' attività delle autorità inquirenti, compresa Europol, in ogni processo penale. È solo in queste condizioni che si rispettano effettivamente i principi fondamentali della procedura.

Ciò comporta, per il cittadino europeo:

- il diritto ad essere informato senza limitazioni sull'esistenza, l'utilizzazione e la trasmissione di dati che lo riguardano;

- il diritto ad un controllo giudiziario dell'attività di Europol nei casi specifici che lo riguardano;

e, per le esigenze della difesa nel processo penale, i seguenti obblighi per i dipendenti Europol:

- obbligo di documentare ogni fase del lavoro con atti datati o protocollati;

- obbligo di lasciare traccia scritta di ogni attività operativa o di supporto operativo con indicazione dei collegamenti con altri uffici e altre persone;

- obbligo di documentare ogni iniziativa diretta o indiretta connessa con la ricerca di prove o con il trasferimento di un individuo o di una organizzazione sotto inchiesta;

- obbligo di fornire informazioni sulle suddette attività a seguito di richiesta da parte di organismi di polizia e di autorità giudiziarie nazionali o da parte della difesa di imputati in merito ai provvedimenti Europol che li riguardino.

- obbligo, infine, di portare a conoscenza dei tribunali nazionali le differenti fasi dell'inchiesta penale di Europol.

Per ciò che riguarda il controllo giudiziario si richiede che:

- Eurojust abbia il compito di proteggere i diritti individuali del cittadino europeo;

- spetti ad Eurojust (e non ad Europol) l'iniziativa dell'azione inquirente, nel rispetto delle procedure penali nazionali;

- spetti ad Eurojust l'obbligo di controllare la conduzione delle inchieste, sia quelle condotte da giudici istruttori secondo il modello francese e italiano (i cosiddetti "gestaltender Ermittlungsrichter"), che quelle di giudici istruttori secondo il modello tedesco ("gestattender Ermittlungsrichter").

Se si considerano tali fondamentali diritti dell'imputato nel processo penale, diventa chiaro quanti problemi e quante conseguenze comporti l'evoluzione incontrollata verso l'indipendenza operativa della polizia europea.

Con il loro contributo, gli avvocati democratici europei intendono diffondere la consapevolezza della necessità di una giustizia europea che si assuma di nuovo le sue funzioni di controllo e che promuova il rispetto dei diritti dell'uomo e del cittadino.



Wolfgang Bendler

avvocato penalista

Brienner Str. 43 - D 80333 München - Tel. 0049-89-554822 Fax 596039

e-mail: BENDLER@tBRIENNER43.de



--------------------------------------------------------------------------------

[i] Il 7.3.1999 si è tenuto ad Amsterdam un convegno della EDA sulla convenzione Europol. Nelle conclusioni sono state avanzate critiche sul fatto che alla istituzionalizzazione della collaborazione tra le polizie non abbia corrisposto un'organizzazione giudiziaria a livello europeo.

[ii] Thilo Weichert, EUROPOL-Konvention und Datenschutz, in "DATENSCHUTZ und DATENSICHERHEIT" (DuD), 1995, p. 450 ss.; Kay Wächter, Demokratische Steuerung und Kontrolle einer europäischen Polizei, in "Zeitschrift für Rechtspolitik" 1996, pp. 167 ss.

Solo nel corso del 2000, sull'onda delle conclusioni di Tampere, sono apparsi una serie di contributi critici: Wolfgang Schomburg, EUROJUST neben EUROPOL, in "Kriminalistik" n° 1/2000, pp. 13 ss.; Heiner Busch, Europäische Polizei und Innere Sicherheit, pp. 22 ss.; Sabine Gleß-Ursula Nelles, Grenzenlose Strafverfolgung, n° 3/2000, pp. 22.

[iii] Cfr. la rassegna sulla conferenza del Bundeskriminalamtes nel 1998: Neue Strategien des 21. Jahrhunderts, in "Kriminalistik", 1999, pp. 2 ss.; Günter Krause, dirigente del ministero tedesco degli Interni, Perspektiven der Internationalen OK-Bekämpfung, in "Kriminalistik", 1998, pp. 12; Leo Schuster, primo direttore del Bundeskriminalamtes, Europäisierung der Polizeiarbeit, in "Kriminalistik", 2000, pp.74 ss.; Erwin Kube, presidente di settore nel Bundeskriminalamt, Europol und Kriminaltechnik, in "Kriminalistik", 1999, pp. 778 ss.

[iv] Bürgerrechte & Polizei/CILIP ultimo numero di "CILIP" 66 (2/2000), Meldungen aus Europa; cfr. anche il sito www.cilip.de/; e la versione inglese: www.statewatch.org/secreteurope./html.

[v] "EUROPOL Merkblatt", n° 3 (gennaio 2000), www.Europol.eu.int/.

[vi] Schomburg, op. cit., p.19.

[vii] Cfr. sentenza del 18.06.1997 2 (Bundesverfassungsgericht = Corte Costituzionale), 483/92; "Europäische Grundrechtezeitschrift", 97, 421; "Neue Juristische Wochenschrift" 97, 3013.

[viii] Caso Sanchez-Reisse in "Europäische Grundrechtezeitschrift) 1998, e "Neue Juristische Wochenschrift" 98, 2179).

[ix] Art. 9 della Convenzione; protocollo sull'immunità del 19.7.1997.

[x] In realtà, si parla già di una modifica del protocollo per l'immunità perché i compiti ulteriormente estesi di Europol richiedono un'estensione dell'immunità! Cfr. sotto, § IV e nota 17.

[xi] Conclusioni, n° 43.

[xii] Conclusioni, n° 45.

[xiii] Cfr.: Conferenza dei Ministri della Giustizia, gruppo di lavoro Europa, relazione provvisoria sulla europeizzazione del diritto penale, 29.12.1999.

[xiv] Schomburg, op. cit., p.13.

[xv] Documento su Anforderungen an EUROJUST aus der Sicht der Bundesländer, del 29.12.1999.

[xvi] Heiner Busch parla del pericolo che Eurojust possa diventare una mera appendice di Europol, in "CILIP" 66, n° 2/2000.

[xvii] Finché non ci saranno modifiche della Convenzione Europol mediante protocolli aggiuntivi degli Stati membri, i dipendenti Europol non potranno avere poteri esecutivi. Le collaborazioni e le partecipazioni a gruppi di inchiesta comuni restano subordinati alle polizie nazionali.