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Pubblicata 17 ottobre 2001

Monografia reperita in:
http://www.giuridea.it


Un cittadino italiano può ottenere in Italia un'equa riparazione per il
mancato rispetto del termine ragionevole di durata del processo?



Avv. Domenico Santacroce

L'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, che vincola
tutti i 41 paesi aderenti al Consiglio d'Europa, stabilisce che ogni persona
ha diritto a che la causa sia definita in modo giusto con un processo
pubblico e in un tempo ragionevole da un tribunale indipendente ed
imparziale, secondo i canoni previsti dalla legge.
Di recente la regola della ragionevole durata del processo, come diretta
espressione del diritto di effettività della giustizia, è stata anche
costituzionalizzata con la modifica dell'art. 111 della Costituzione, ma
l'obbligo prioritario di assicurare attraverso la giurisdizione interna la
diretta protezione di tale fondamentale diritto rimaneva in Italia ancora
fino ad ieri senza attuazione. Chi fosse stato leso con la violazione di
tale diritto fondamentale aveva come unico rimedio il ricorso alla Corte
Europea dei diritto dell'uomo di Strasburgo, la cui giurisdizione è in
rapporto di sussidiarietà con la tutela interna.
Soltanto in data 8 marzo 2001, in un guizzo di fine legislatura, è
divenuto legge dello Stato il disegno di legge 3813/S
(Legge_24_marzo_2001_n°_89), che prevede come rimedio interno, in relazione
al ritardo accumulato dallo Stato nel rendere la dovuta giustizia, un
procedimento di rito camerale presso la Corte di Appello, la quale pronuncia
entro quattro mesi dal deposito del ricorso proposto dalla persona che
voglia fare accertare - sia nel corso del procedimento in cui si assume
verificata la lesione sia entro sei mesi dalla decisione definitiva - la
lesione subita in conseguenza della irragionevole durata del processo ed
ottenere un equo indennizzo.
Questa legge è attuazione di un principio, anche esso sancito dalla citata
convenzione, secondo il quale (art. 13 ) deve essere riconosciuto ad ogni
persona i cui diritti siano stati violati il diritto " ad un ricorso
effettivo davanti ad una istanza nazionale, anche quando la violazione sia
stata commessa da persone che agiscono nell'esercizio delle loro funzioni
ufficiali. " La legge in questione, secondo le intenzioni del legislatore,
dovrebbe inoltre ridurre drasticamente il numero di ricorsi, promossi
contro l'Italia, innanzi alla Corte Europea, la quale attualmente rischia di
essere paralizzata nella sua attività, essendo chiamata in prevalenza ad
occuparsi degli effetti di una crisi strutturale della giustizia italiana
che si traduce nella sistematica violazione del diritto delle persone ad
avere un processo in termini ragionevoli.

Una analisi della legge in questione pone in evidenza, però, alcune
imperfezioni che vale la pena di sottolineare ai fini di un miglioramento
dello strumento processuale predisposto.

Secondo l'art. 35 della Convenzione la Corte Europea non può essere adita
se non dopo l'esaurimento delle vie di ricorso interne. Questa regola del
previo esaurimento dei ricorsi interni nel sistema della tutela dei diritti
dell'uomo deve essere interpretata nel senso di attribuire a tale condizione
un significato che sia rispettoso delle finalità della regola stessa, in
modo da escludere che la predisposizione di un ricorso interno possa
rappresentare soltanto un mezzo per evitare che la violazione sia portata
alla cognizione della Corte Internazionale. In altri termini, il rimedio
interno deve aver il carattere della effettività.

E' dubbio che tale carattere possa essere riconosciuto ad un rimedio
interno che non garantisca, come avviene innanzi alla Corte Europea, la
piena libertà al ricorrente, sicché questi possa per sé temere conseguenze
negative a seguito della sua istanza per assicurare la salvezza delle sue
ragioni.

Secondo l'Accordo Europeo concernente le persone che partecipano alle
procedure davanti alla Commissione e alla Corte Europea dei diritti
dell'uomo, adottato a Londra il 6/5/1969, e ratificato con legge 28/4/1986,
n. 382, le persone che partecipano alle procedure davanti alla Commissione
ed alla Corte Europea dei diritti dell'uomo, tra le quali si comprende anche
il ricorrente, godono di alcune immunità e di alcune facilitazioni. In
particolare, godono della immunità giuridica riguardo alle loro
dichiarazioni fatte oralmente o per iscritto come pure riguardo a documenti
ed altri atti che sottopongono alla Commissione o alla Corte ( art. 2 ). Ciò
sta a significare che non è possibile perseguire penalmente nessuno dei
partecipanti alle procedure in questione in ossequio al principio di
garantire la loro libertà di parola e la loro indipendenza necessaria
all'esercizio dei loro diritti e all'adempimento dei loro doveri e delle
loro funzioni. E' escluso quindi che nei loro confronti possa essere
esercitata l'azi

Nella legge in esame non appare alcuna norma che riproduca una tale ampia
garanzia a tutela delle persone che agiscono innanzi alla Corte di Appello
per chiedere l'equa riparazione per il mancato rispetto del termine
ragionevole del processo di cui all'art. 6 comma primo della Convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. In
mancanza di tale garanzia di immunità è prevedibile che nessun legale, che
abbia un minimo di conoscenza su come vanno le cose nel nostro Paese, sia
tanto imprudente da consigliare al proprio assistito di attivare questo
ricorso interno, o addirittura di trasferire innanzi all'autorità
giudiziaria italiana quello già ritualmente pendente innanzi al Corte di
Strasburgo. La legge in questione, in altri termini, nazionalizzando
l'azione per l'indennizzo da irragionevole durata del processo, ha inserito
questa in un sistema nel quale vige il principio della obbligatorietà
dell'azione penale, e questo potrà certamente condizionare le scelte, specie
se c

Si tratta di una ipotesi che non è affatto lontana dalla concreta realtà.
Si ricorda in atti del C.S.M. il caso di un Procuratore della Repubblica, al
quale era stato inviato il ricorso diretto all'organo internazionale perché
formulasse le sue osservazioni, che avendo ravvisato nei fatti il reato di
calunnia aveva iniziato senza indugio l'azione penale, determinando
l'immediato intervento della Commissione, che era costretta a sottolineare
la palese violazione degli impegni assunti dall'Italia con l'accordo di
Londra del 6 maggio 1969. Un caso non è la regola. Ma anche un solo caso
autorizza a ritenere sussistente la rilevante probabilità che esso possa
ripetersi.

Inoltre, il ricorso interno, inserito nell'ordinamento italiano senza una
particolare strutturazione quanto al regime dell'onere della prova soffre di
una ulteriore limitazione nel senso che è fatto carico al ricorrente,
secondo quanto dispone l'art. 2697 c.c.. di provare i fatti che
costituiscono il fondamento del suo diritto fatto valere in giudizio e cioè
che la durata del processo non può considerarsi ragionevole per fatti
indipendenti dalla sua volontà o dal suo comportamento. Principio questo,
che dalla lettura delle sentenze emesse in tema dall'organo internazionale,
non sembra essere un canone rigidamente seguito dalla Corte Europea.

Ma, anche a voler prescindere dai rilievi sin qui esposti, va detto che
il legislatore, pur potendo attingere alle regole più volte puntualizzate
dalla giurisprudenza della Corte Europea, non ha ritenuto di indicare con la
dovuta precisione i criteri di valutazione della durata del processo.

Secondo la linee guida tracciate dalla giurisprudenza della Corte Europea
la ragionevole durata del processo deve essere valutata secondo le
circostanze della causa e secondo i seguenti criteri: a) obbiettiva
complessità del caso, sia riferita ad elementi di fatto che ad elementi di
diritto; b) comportamento delle parti con riferimento ad una condotta
diligente e non dilatoria; c) comportamento delle autorità competenti con
riferimento alle modalità con cui è stato trattato il singolo caso, alla
funzionalità delle norme processuali, alla efficiente organizzazione degli
uffici, ed alla predisposizione di mezzi umani e materiali necessari. La
legge in esame, invece, al comma secondo dell'art. 2 si limita ad affermare
semplicemente: " Nell'accertare la violazione il giudice considera la
complessità del caso e, in relazione alla stessa, il comportamento delle
parti e del giudice del procedimento, nonché quello di ogni altra autorità
chiamata a concorrervi o a comunque contribuire alla sua definizione." Non
defi

Ma vi è di più. La legge in questione introduce un rimedio interno
soltanto nella forma del mero indennizzo e non anche della effettiva
riparazione nei casi in cui la violazione della ragionevole durata del
processo sia accertata in relazione ad un giudizio ancora in corso; sicché
in tali ipotesi il rimedio interno appare non adeguato perché non è in
grado di interrompere la violazione in atto, riparando ad essa, quanto meno,
mediante il suggerimento di specifici correttivi per l'effettiva
accelerazione del processo, onde evitare che su ricorso del medesimo
interessato, per lo stesso giudizio e per il ripetersi della medesima
violazione sia richiesta una ulteriore statuizione di condanna. E forse non
sarebbero stati pochi i casi in cui un tale possibile intervento avrebbe
potuto raggiungere, senza ledere l'autonomia e l'indipendenza del giudice,
un effetto positivo; si pensi, in materia civile, alle questioni di
giurisdizione non risolte, alle nullità rilevabili di ufficio non
dichiarate, alle questioni d

Infine, la designazione della Corte di Appello quale autorità giudiziaria
competente a giudicare sui ricorsi interni relativi ai ritardi accumulatisi
in ogni tipo di procedimento, ordinario, amministrativo, tributario e presso
il giudice militare, è avvenuta senza considerare l'inopportunità di tale
ulteriore attribuzione ad un organo che per effetto dell'aggravamento dei
carichi di lavoro conseguenti alla introduzione della riforma sul giudice
unico è attualmente ancora in una fase di crisi strutturale di notevole
portata, il che non garantisce, in ogni caso, la tempestività della
riparazione della violazione subita dal ricorrente con il rischio concreto
della riproduzione della violazione del principio della ragionevole durata
anche in ordine alla procedura prevista per il rimedio interno.

Concludendo, può dirsi che la legge in esame, qualora non sia integrata
sollecitamente con idonei correttivi, potrebbe essere considerata soltanto
la vuota enunciazione di un rimedio interno né congruo, né adeguato, né di
concreta esperibilità, per cui la sua mancata attivazione difficilmente
potrà essere ritenuta dalla Corte Europea, se ancora direttamente adita,
come ragione di irricevibilità del ricorso internazionale.



Avv. Vincenzo Valerio Bozzetto
La ragionevole durata del processo costituisce principio comune a tutti
gli ordinamenti giuridici europei, rientrando, in senso lato, nell'alveo di
quel diritto europeo delle libertà, che la Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) e soprattutto
l'attività creativa della Corte di giustizia di Strasburgo ha contribuito ad
affermare.

Il principio della ragionevole durata del processo, quale corollario
applicativo del più generale diritto ad un ricorso giurisdizionale
effettivo, è stato di recente costituzionalizzato in Italia con la modifica
dell'art. 111 della Costituzione. Nella sua dizione letterale (la legge
assicura la ragionevole durata del processo) il precetto costituzionale è
del tipo norma principio, non crea, cioè, situazioni giuridiche direttamente
riconosciute e tutelabili, ma introduce un parametro di legittimità
costituzionale al quale il legislatore si deve uniformare.

Anche l'adesione alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, richiede che gli Stati contraenti
prevedano e predispongano rimedi interni necessari a rendere effettivo tale
principio. L'introduzione nel nostro ordinamento di un diritto all'equa
riparazione, quale misura risarcitoria della violazione, da parte delle
autorità nazionali, della ragionevole durata del processo, rappresenta,
quindi, un rimedio interno, che l'Italia ha adottato in ottemperanza ad un
obbligo assunto in sede internazionale, con la ratifica della Convenzione.

La lettura " internazionalistica " della novella legislativa implica una
serie di conseguenze di non trascurabile rilievo. Il rinvio alla norma
pattizia, quale fonte dell'obbligazione risarcitoria, ("Chi ha subito un
danno patrimoniale o non patrimoniale per effetto di violazione della
Convenzione., sotto il profilo del mancato rispetto del termine ragionevole
di cui all'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione, ha diritto ad una equa
riparazione") deve essere interpretato in senso ampio e conforme alle
disposizioni della Convenzione, così come elaborate dall'attività
interpretativa pluriennale della Corte europea dei diritti dell'uomo. Ciò
implica che: 1) la violazione del termine ragionevole, ai sensi dell'art 6
comma 1 della Convenzione, presuppone che vi sia "contestazione "
relativamente ad un diritto di carattere civile o alla fondatezza di
un'accusa penale; 2) nell'accertare la violazione, il giudice nazionale, non
potrà non tenere conto, oltre che dei parametri normativamente previsti (
complessi

In virtù dei principi tratti dalla giurisprudenza della Corte europea,
per aversi violazione del principio della ragionevole durata del processo, o
ccorrerà , prima di tutto, verificare: 1) se vi sia stata una "
contestazione " su un " diritto " che si può ritenere, in modo quantomeno
difendibile, riconosciuto dal diritto interno; nel caso, deve trattarsi di
una contestazione reale e seria, che può riguardare sia l'esistenza del
diritto che la sua portata o le modalità di esercizio; 2) se l'esito del
procedimento giudiziario sia direttamente determinante per tale diritto (
sentenze Acquaviva c. Francia del 21 novembre 1995, serie A n° 333-A, p.
14, § 46, Balmer - Schafroth e altri c. Svizzera del 26 agosto 1997,
Raccolta delle sentenze e delle decisioni 1997-IV, p. 1357, § 32, Le Calvez
c. Francia del 29 luglio 1998, Raccolta 1998-V, p. 1899, § 56, e
Athanassoglou e altri c. Svizzera [GC], n° 27644/95, § 43, in corso di
pubblicazione); 3) infine, se il diritto rivesta un carattere " civile ".
I cri

Va, inoltre, sottolineato che, secondo le sentenze della Corte, la
definizione di "diritto di carattere civile " è molto più ampia, rispetto a
quella dogmaticamente corrente negli ordinamenti continentali, quali
l'Italia e la Francia, comprendendo tutte le situazioni soggettive che
presentano un carattere di patrimonialità. Nei termini indicati, deve
leggersi una recente decisione della Corte di Strasburgo, relativa ad un
caso che riguarda l'Italia e nel quale oggetto della pretesa lesione del
principio della ragionevole durata del processo erano situazioni giuridiche,
qualificabili come interessi legittimi e non diritti soggettivi (Corte
europea dei diritti dell'uomo Mennitto ct Italia 05 10 2000 traduzione in
italiano ) . La Corte ha ritenuto non rilevante la distinzione ai fini della
decisione, ed, applicando in modo estensivo, anche rispetto a suoi
precedenti (Corte_europea dei_diritti_dell'uomo_Salesi_ct._Italia_2.2.93),
il criterio della patrimonialità della pretesa, ha accolto il ricorso.

Non va sottaciuto che la lettura, in senso internazionalistico, delle
norme che hanno introdotto il diritto all'equo indennizzo, comporterebbe un
intervento penetrante del Giudice nazionale, particolarmente delicato,
soprattutto nei casi di procedimenti ancora pendenti. L'alternativa sarebbe
quella di interpretare, in modo restrittivo, lo specifico rinvio alle norme
convenzionali sulla ragionevole durata del processo, senza collegarle al
tipo di pretesa (diritto di carattere civile o fondatezza dell'accusa
penale) azionata in sede processuale. La normativa nazionale avrebbe,
allora, introdotto un vero e proprio diritto al ragionevole durata del
processo, riconosciuto e tutelabile in via autonoma. In questa ipotesi, il
Giudice italiano, chiamato ad accertare la sua violazione, dovrebbe
semplicemente limitarsi ad esaminare la complessità del caso, il
comportamento delle parti del giudice del procedimento e delle autorità
chiamate a concorrere o a contribuire alla definizione della processo.

L'individuazione di una via italiana all'equa riparazione, presenta, come
si è visto nell'intervento dell'Avv. Domenico Santacroce, notevoli
perplessità, soprattutto per la mancata previsione di cautele e garanzie,
riconosciute, invece, nei procedimenti dinanzi alla Corte di Strasburgo. In
merito va sottolineato come non sia sufficiente la previsione da parte della
normativa nazionale di un rimedio interno di tipo risarcitorio, quando esso
concretamente non risponda ai requisiti dell'accessibilità e
dell'effettività: in tale caso, l'interessato potrà adire direttamente la
Corte europea, senza che lo Stato possa eccepire l'irricevibilità del
ricorso internazionale, per esaurimento dei rimedi interni
(Corte_europea_dei_diritti_dell'uomo_Vernillo_ct_Francia_20.2.91).

Un'ultima notazione va fatta riguardo ai parametri in forza dei quali la
Corte d'Appello dovrebbe giudicare sulla ragionevole durata del processo,
parametri, che come si è detto nell'intervento precedente, la norma non
individua in modo chiaro, rimettendoli, così, alla discrezionalità del
giudice. La Corte europea è da tempo ferma nel ritenere che l'articolo 6
paragrafo 1 della CEDU obbliga gli Stati contraenti ad organizzare il
proprio sistema giudiziario in modo che i tribunali siano in grado di
assicurare la ragionevole durata del processo
(Corte_europea_dei_diritti_dell'uomo_Pelessier_e_Sassi_ct_Francia_25_4_99).
In base a tale principio, la Corte, di recente, ha ritenuto che
l'organizzazione giudiziaria di uno Stato debba essere in grado di
assicurare la ragionevole durata del processo, anche quando alla sua
lentezza concorrano fatti ad esso non direttamente imputabili, quali
l'aggravio del carico di lavoro conseguente alla ripresa dell'attività
giudiziaria dopo lunghi periodi di sciopero degli avvo

Di fronte a questa situazione di incertezza applicativa della normativa,
non resta che attendere le prime pronunce delle Corti distrettuali.


Materiale selezionato
Legge 24 marzo 2001 n° 89;
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali www.dirittiuomo.it;

Regolamento della Corte europea dei diritti dell'uomo www.dirittiuomo.it;

Consiglio d'Europa - Comitato dei Ministri - Risoluzione provvisoria DH
(99) 437

Consiglio d'Europa - Comitato dei Ministri - Durata delle procedure in
Italia, 708ma riunione, 3.5.2000

CSM Risoluzione seduta 6.7.2000

Corte europea dei diritti dell'uomo, Mennitto ct Italia 05 10 2000
traduzione in italiano;

Corte_Cassazione SS.UU 12.05.93 n 5386;

Corte Cassazione SS.UU 11.10.94 n 8297;

Corte europea dei diritti dell'uomo, Bottazzi ct. Italia, 28.7.99, testo
francese AFFAIRE BOTTAZZI c ITALIE;

Corte europea dei diritti dell'uomo, Palmigiano ct. Italia, 11.4.2000,
testo francese AFFAIRE PALMIGIANO c. ITALIE;

Corte europea dei diritti dell'uomo, Capodanno ct. Italia, 5.4.2000, testo
francese AFFAIRE CAPODANNO c. ITALIA;

Corte europea dei diritti dell'uomo, Acquaviva ct. Francia, 23.10.95,
testo francese AFFAIRE ACQUAVIVA c. FRANCE;

Corte europea dei diritti dell'uomo, Athanassoglou ed altri ct. Svizzera,
6.4.2000, testo francese AFFAIRE ATHANASSOGLOU ET AUTRES c. SUISSE;

Corte europea dei diritti dell'uomo, Balmer-Schofroth ed altri ct.
Svizzera, 26.8.98, testo francese AFFAIRE BALMER-SCHAFROTH ET AUTRES c.
SUISSE;

Corte europea dei diritti dell'uomo, La Calvez ct. Francia, 28.7.98, testo
francese AFFAIRE LE CALVEZ c. FRANCE;

Corte europea dei diritti dell'uomo, Pelessier e Sassi ct. Francia,
25.4.99, testo francese AFFAIRE PÉLISSIER ET SASSI c. FRANCE;

Corte europea dei diritti dell'uomo, Salesi ct. Italia, 2.2.93, testo
francese AFFAIRE SALESI c. ITALIA;

Corte europea dei diritti dell'uomo, Vernillo ct. Francia, 20.2.91, testo
francese AFFAIRE VERNILLO c. FRANCE;

Corte europea dei diritti dell'uomo, Agga ct. Grecia, 25.1.2000, testo
inglese CASE OF AGGA v. GREECE;