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- Le monografie della Mailing List
- Pubblicata lunedì 6 aprile 2001
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- Monografia reperita in:
- www.diritto.net
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- La responsabilità amministrativa del dipendente dell'ente
locale (dLGS 267/2000)
dell'Avv. Bruno Sechi
Nell'ambito della responsabilità amministrativa e contabile del dipendente dell'ente
locale, è di fondamentale importanza l'art. 93 (Responsabilità patrimoniale) del Dlgs
del 18 agosto 2000 n° 267, che così recita: " 1. Per gli amministratori e per il
personale degli enti locali si osservano le disposizioni vigenti in materia di
responsabilità degli impiegati civili dello Stato.
2. Il tesoriere ed ogni altro agente contabile che abbia maneggio di pubblico denaro o sia
incaricato della gestione dei beni degli enti locali, nonché coloro che si ingeriscano
negli incarichi attribuiti a detti agenti devono rendere il conto della loro gestione e
sono soggetti alla giurisdizione della Corte dei conti secondo le norme e le procedure
previste dalle leggi vigenti.
3. Gli agenti contabili degli enti locali, salvo che la Corte dei Conti lo richieda, non
sono tenuti alla trasmissione della documentazione occorrente per il giudizio di conto di
cui all'art. 74 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440, ed agli articoli 44 e
seguenti del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214.
4. L'azione di responsabilità si prescrive in cinque anni dalla commissione del fatto. La
responsabilità nei confronti degli amministratori e dei dipendenti dei comuni e delle
province è personale e non si estende agli eredi salvo il caso in cui vi sia stato
illecito arricchimento del dante causa e conseguente illecito arricchimento degli eredi
stessi. "
Secondo la disposizione in esame il dipendente o il funzionario risponde con il proprio
patrimonio dei danni arrecati alla P.A. (Pubblica Amministrazione), derivanti dal suo
comportamento, caratterizzato da dolo o colpa grave.
Per aversi responsabilità amministrativa, la condotta deve essere riprovevole e contraria
alle norme giuridiche (leggi, regolamenti), poste a tutela dell'interesse della P.A.
Lo scopo principale da raggiungere è la corretta e trasparente gestione della cosa
pubblica, in virtu' dell'art. 97 Cost. (" I pubblici uffici sono organizzati secondo
disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità
dell'amministrazione ". ).
La responsabilità amministrativa è riferita alla persona in ragione dello status di
dipendente pubblico (rectius dell'ente locale).
La legge suindicata è un'esplicazione e attuazione dell'art. 28 Cost. (" I
funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente
responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in
violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli
enti pubblici ").
Le disposizioni sulla responsabilità amministrativa si considerano applicabili alle
ipotesi di responsabilità contabile, che concernono gli agenti contabili.
Il giudice naturale delle questioni relative alle suddette responsabilità è la Corte dei
Conti secondo l'art. 103 co. 2 Cost.
La responsabilità amministrativa è caratterizzata dai seguenti elementi:
· dolo o colpa grave ( elemento psicologico );
· danno alla P.A. ( concreto, attuale e non potenziale, non necessariamente patrimoniale:
es: danno ambientale, danno morale, danno all'immagine, danno da tangente ecc….);
· nesso causale ( o eziologico ) tra la condotta illecita e l'evento di danno ).
Il legislatore ha operato una " distribuzione del rischio " (Auriemma), legato
alla verificazione del danno alla P.A.
Infatti, nell'ipotesi di colpa lieve il dipendente è esente da responsabilità
amministrativa e contabile; il rischio dell'eventuale danno ricade interamente sulla P.A.
Nel sistema della responsabilità amministrativa, la colpa non è valutata sulla base del
criterio del buon padre di famiglia ex art. 1176 c.c. ( " Nell'adempiere
l'obbligazione il debitore deve usare la diligenza del buon padre di famiglia ". ),
tipico della responsabilità civile.
Quest'ultimo è un criterio oggettivo, basato sulla diligenza che si pretende dall'uomo
medio.
Ab contrario, la colpa del dipendente pubblico è valutata secondo un criterio soggettivo,
che considera la situazione concreta in cui l'agente opera ( incarichi, mansioni, ruolo
ricoperto, ordini di servizio, motivi dell'agire, difficoltà, livello e tipo di
discrezionalità consentiti ecc….. ).
L'attuale impianto normativo in materia di responsabilità amministrativa ha percepito e
accolto la concezione normativa della colpevolezza, incentrata sul principio della
graduabilità in concreto della responsabilità.
Il funzionario o il dipendente pubblico risponde nei confronti dell'Amministrazione sulla
base dell'effettivo contributo causale, nella verificazione del danno, sia come singolo
sia in qualità di concorrente ( v.art. 52 co. 2 R.D. 1214/1934- T.U. delle leggi sulla
Corte dei Conti- " la Corte, valutate le singole responsabilità, può porre a carico
dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore perduto; art. 82 co. 2
R.D. 2440/1923- legge di contabilità generale dello Stato- " quando l'azione od
omissione è dovuta al fatto di piu' impiegati, ciascuno risponde per la parte che vi ha
presa, tenuto conto delle attribuzioni e dei doveri del suo ufficio, tranne che dimostri
di aver agito per ordine superiore che era obbligato ad eseguire "; art. 83 del
medesimo R.D. " i funzionari di cui ai precedenti articoli 81 e 82 sono sottoposti
alla giurisdizione della Corte dei Conti, la quale, valutate le singole responsabilità,
può porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore
perduto "; art. 19 co. 2 D.P.R. 3/1957- Statuto degli impiegati civili dello Stato
" la Corte, valutate le singole responsabilità, può porre a carico dei responsabili
tutto il danno accertato o parte di esso ". ).
La concezione normativa della colpevolezza è, inoltre, confermata dalle disposizioni
contenute nell'art. 93 del Dlgs 267/2000.
In quest'ultimo, è ribadita l'estensione alle ipotesi di responsabilità dei dipendenti
degli enti locali della normativa concernente i dipendenti statali.
Conseguentemente, anche nella materia di cui si tratta, la legge opera un ritaglio netto
dell'area di responsabilità amministrativa, caratterizzata dalla colpa grave o dal dolo.
La graduabilità della colpevolezza e della responsabilità de qua è delineata secondo
criteri legali che vincolano il giudice contabile.
La norma in esame sancisce in modo chiaro il principio della personalità nell'ambito
della responsabilità in oggetto.
Da esso discendono:
· l'intrasmissibilità agli eredi della suddetta responsabilità, salvo l'illecito
arricchimento " del dante causa e il conseguente illecito arricchimento degli eredi
stessi ";
· il divieto della solidarietà passiva tra i concorrenti, salvo il dolo o l'illecito
arricchimento ( v. art. 82 R.D. 18/XI/1923 n. 2440 ).
Anche l'istituto del potere riduttivo si inserisce armonicamente nella logica della
graduazione concreta della responsabilità
Infatti, esso consiste nella possibilità per la Corte dei Conti di ridurre il quantum di
danno risarcibile, tenendo conto della situazione concreta in cui l'agente ha operato.
In particolare, la legge ha previsto un meccanismo di attenuazione del danno risarcibile
compensato dai "vantaggi comunque conseguiti dall'amministrazione o dalla comunità
amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici
soggetti al giudizio di responsabilità " ( v. art. 1 co1 bis l. 14/01/1994 n. 20 ).
Di recente, la Corte Costituzionale si è piu' volte pronunciata in materia di
responsabilità amministrativa, salvaguardandone l'impianto normativo.
Nella sent. del 20/XII/1998 n. 371, la Corte Costituzionale ha ritenuto costituzionalmente
legittima la norma ( art. 1 l. 20/1994 ) che ancora la responsabilità amministrativa e
contabile alle sole ipotesi di colpa grave e dolo.
La ratio della norma in questione consiste nel " predisporre, nei confronti dei
dipendenti e degli amministratori pubblici, un assetto normativo in cui il timore della
responsabilità non esponga all'eventualità di rallentamenti ed inerzie nello svolgimento
dell'attività amministrativa ".
La medesima Corte, inoltre, ha fatto chiarezza sulla previsione legislativa circa la
solidarietà passiva nelle sole ipotesi di dolo e di illecito arricchimento ( v. art. 1
co. 1 quinquies l. 20/1994 ).
La norma "si colloca nell'ambito di una nuova conformazione della responsabilità
amministrativa e contabile secondo linee volte, fra l'altro, ad accentuare i profili
sanzionatori rispetto a quelli risarcitori".
E' opportuno rilevare che l'art. 93 co. 4 del Dlgs 267/2000 prevede la prescrizione
quinquennale dell'azione di responsabilità.
Il termine prescrizionale decorre dal momento del fatto.
Alla previsione in esame si integra con l'art. 1 co. 3 l. 20/1994 in virtu' del quale
l'azione di responsabilità si esercita nei confronti dei funzionari i quali hanno
consentito il decorrere del termine prescrizionale per non aver denunciato tempestivamente
l'illecito al Procuratore.
In tal caso la prescrizione decorre dal momento in cui matura il termine prescrizionale
precedente.
I rapporti tra i dipendenti pubblici e gli amministratori è caratterizzato dalla
distinzione netta ( in via formale ) tra il potere gestionale dei primi e il potere
politico dei secondi ( Dlgs 267/2000; l. 127/97; Dlgs 29/93; l. 421/92;art. 97 Cost. ).
A tal uopo è opportuno riportare l'art. 1 co. 1 ter della l. 20/1994, che così recita:
" Nel caso di deliberazioni di organi collegiali la responsabilità si imputa
esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole. Nel caso di atti che rientrano
nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si
estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne
abbiano autorizzato o consentito l'esecuzione ".
Nella realtà delle cose, la distinzione delle due sfere, gestionali e politiche, non è
così netta.
Infatti, l'organo politico ( es. Giunta ) è legittimato ad emettere provvedimenti di
carattere gestionale amministrativo ( es. predisposizione e variazione della pianta
organica ).
In quest'ultima ipotesi il funzionario competente ha l'obbligo di eseguire e mettere a
punto il provvedimento dell'organo politico, che si aggiunge all'altro obbligo
piu'generale concernente l'attuazione degli obiettivi, contenuti nel PEG.
Qualora il danno all'Amministrazione discenda direttamente dal provvedimento dell'organo
politico, quest'ultimo ne dovrà rispondere in via amministrativa.
Avv. Bruno Sechi
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