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Pubblicata sabato 07 aprile 2001

 

Monografia reperita in:

www.giust.it

 

Con il testo unico si è raggiunto l'obiettivo
della stabilità nella legislazione degli enti locali?

PIETRO VIRGA
(Professore emerito di diritto amministrativo)

Le tre leggi Bassanini per la riforma dell'ordinamento degli enti locali hanno mantenuto ferme alcune norme dei due vecchi testi unici (T.U. 4 febbraio 1915 n. 148 e T.U. 3 marzo 1934 n. 148) e non hanno abrogato le
numerose leggi speciali successive. Era quindi vivamente avvertita la esigenza di raccogliere in un unico testo tutte le norme sull'ordinamento degli enti locali.

Essendo rimasta ineseguita la prima delega concessa con l'art. 64 della della legge 142/90, è stata rinnovata la delega con l'art. 31 della l. 265/1999. Questa volta, il governo, sia pure in extremis, ha potuto emanare
entro il termine prescritto il t.u. 18 agosto 2000 n. 267. Per la verità il termine è stato rispettato solo in relazione alla data di emanazione da parte del Presidente della Repubblica e non già per la data di pubblicazione
nella Gazzetta ufficiale (G.U. 28 settembre 2000 n. 162 suppl.).

Il problema più importante che pone l'entrata in vigore del nuovo testo unico è quello di stabilire se si tratti di un testo "compilativo" ovvero di un testo "novativo".

L'Adunanza generale del Consiglio di Stato, nell'esprimere il proprio parere in relazione allo schema preparatorio, ha correttamente individuato i limiti del compito affidato al governo con la delega ed ha ritenuto che tale
compito dovesse consistere nella raccolta e coordinamento della legislazione
vigente, precisando che la funzione primaria del testo unico consiste nel
facilitare l'applicazione delle leggi preesistenti, "senza innovare la loro
sostanza" e che, in ogni caso, "la innovazione può essere giustificata solo
dalla finalità della sistemazione, comodità ed utilità applicativa del testo
stesso" (Cons. Stato, Ad. gen., parere 8 giugno 2000 n. 87, pubblicato in
www.giust.it, n. 6/2000).

Quindi, fermo rimanendo che la delega consentiva solo la elaborazione di
un testo unico "compilativo", la novazione delle norme preesistenti poteva
solo giustificarsi al fine di interpretare e chiarire il significato delle
norme stesse. A questi principi non sembra si sia attenuto il governo, come
si desume dal fatto che sono state introdotte nuove disposizioni e sono
stati abrogati precetti precedentemente vigenti, senza che venisse dettata
una nuova disciplina sostitutiva.

Ciò fa sorgere problemi di costituzionalità in relazione al fatto che, per
la redazione di un testo unico "novativo", sarebbe stata necessaria la
preventiva prefissione dei principi e dei criteri di massima da parte del
parlamento (art. 76 Cost.).

Sotto il profilo sostanziale, perplessità sussistono su alcune soluzioni
che sono state adottate dal testo sui principali problemi che erano insorti
per la interpretazione della legge 142/90, della legge 127/97 e della legge
265/99.

Una delle questioni più dibattute, sia in dottrina che in giurisprudenza,
era quella sulla sopravvivenza o meno dell'autorizzazione a stare in
giudizio.

Secondo l'ordinamento precedente alla riforma Bassanini, il consiglio
comunale era chiamato a valutare, sia in relazione alla fondatezza
dell'azione, sia in relazione alle conseguenze economiche che potessero
derivare da una soccombenza, l'opportunità di agire o resistere in giudizio,
ferma rimanendo che la capacità processuale del comune spettava al sindaco.

Il testo unico, dopo avere ribadito che spetta al sindaco la capacità
processuale, avendo riconosciuto che al capo dell'amministrazione spetta la
"rappresentanza" dell'ente verso l'esterno (art. 50 capv), devolve allo
statuto la determinazione dei "modi di rappresentanza legale dell'ente anche
in giudizio" (art. 6).

Rimangono quindi aperte quattro diverse opzioni all'autonomia
statutataria: competenza del consiglio, competenza della giunta, competenza
del sindaco (che autorizzerebbe sè stesso), competenza dei dirigenti.

Per questi ultimi bisognerebbe però tener conto dell'ammonimento che si
ricava dall'art. 19 del dlgs. 29 ottobre 1998 n. 287 (modificativo dell'art.
417 bis cod. proc. civ.), che, per la difesa dell'amministrazione statale
nelle cause di lavoro, ha avocato all'Avvocatura dello Stato la decisione
sulle questioni di notevole rilievo economico, lasciando intendere che il
governo non ritiene di potere delegare ai dirigenti la valutazione circa l'
opportunità di agire o resistere in giudizio per questioni di notevole
rilievo.

Altra questione assai dibattuta, sulla quale si attendeva una
interpretazione risolutiva da parte del legislatore, era quella del numero
degli assessori (art. 33 l. 142, come sostituito dalla l. 265/1999).

Si sosteneva, da una parte della dottrina, che il numero degli assessori
dovesse essere precisato nello statuto; invece, da una altra parte della
dottrina, si sosteneva che lo statuto dovesse indicare un limite massimo che
non poteva essere superato.

Il testo unico non ha risolto la questione, ma ha adottato entrambe le
soluzioni, stabilendo che "gli statuti possono fissare il numero degli
assessori ovvero il numero massimo degli stessi" (art. 47 capv.) e ciò in
contrasto con quella giurisprudenza amministrativa, secondo cui non può
derogarsi in ordine alla determinazione di un numero fisso di assessori, non
essendo ammissibile una giunta a composizione variabile (v. sul punto T.A.R.
Campania-Napoli, ordinanza 4 ottobre 2000 n. 44413, Pres. Coraggio, Est.
Pagano, in www.giust.it n. 10/2000).

Per i provvedimenti contigibili ed urgenti, il testo unico ha introdotto
una distinzione che era ignota alle precedenti leggi ponendo una distinzione
fra "ordinanze adottate dal sindaco quale rappresentante della comunità
locale", che possono essere emesse solo in caso di emergenze sanitarie e di
igiene pubblica a carattere esclusivamente locale" (art. 50) ed ordinanze
del sindaco quale rappresentante del governo, che possono essere emesse solo
"al fine di prevenire o eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità
dei cittadini" (art. 54).

Assai più chiaro era l'art. 153 del t.u. 1915, il quale attribuiva al
sindaco un generale potere extra ordinem per tutti i casi di urgenza e
necessità, sia pure limitatamente alle materie di edilizia, polizia locale
ed igiene, sanità e sicurezza pubblica.

Ma le maggiori incertezze si palesano per quelle materie che già regolate
dai precedenti testi unici non sono state disciplinate dal nuovo testo
unico.

Ciò vale, in particolare, per la materia delle adunanze e deliberazioni,
la quale già era disciplinata, per la verità, con scarne norme dalle leggi
Bassanini. La legge n. 142/1990 aveva però almeno mantenuto in vita gli
artt. 125, 127, 289 e 290 t.u. 1915 in tema di modalità e termini di
convocazione del consiglio, di diramazione degli avvisi di convocazione,
quorum strutturale per la validità delle sedute e decadenza dei consiglieri
per mancata partecipazione a più sedute del consiglio.

Ora, poichè tutte queste norme sono state abrogate e non sono state
sostituite, bisognerà fare capo per la disciplina della materia agli
statuti, ammesso per ipotesi che i consigli comunali possano fare a tempo
all'aggiornamento entro il termine massimo per l'adeguamento (12 febbraio
2001). C'è da domandasi, fra l'altro se una materia così delicata, come la
decadenza per le assenze ripetute del consigliere (che incide sullo jus in
officio), possa essere disciplinata dallo statuto.

Più grave è la lacuna in materia sanzionatoria.

L'art. 106 del t. u. 1934, ora abrogato, prevedeva che le contravvenzioni
ai regolamenti comunali fossero punite con la sanzione amministrativa fino
ad un milione e che con la stessa pena fossero punite le contravvenzioni
alle ordinanze del sindaco.

Essendo stato tale articolo abrogato e non essendosi provveduto alla sua
sostituzione, viene a mancare un fondamento normativo al potere
sanzionatorio del comune. Tale fondamento, secondo quanto dispone l'art. 1
della L. 24 novembre 1981 n. 689, può essere sancito solo da una legge
formale (e non già dallo statuto).

Un particolare problema è quello della estensibilità delle innovazioni del
nuovo testo unico agli enti locali delle regioni a statuto speciale. In
proposito l' art. 1 del testo unico, con una formula ambigua, stabilisce
che: "le disposizioni del presente testo unico non si applicano alle regioni
a statuto speciale, se incompatibili con le attribuzioni previste dagli
statuti e dalle relative norme di attuazione" (formula questa meno
rispettosa dell'autonomia speciale rispetto a quella dell'art. 137 della l.
127/97).

Se il testo unico in esame potesse qualificarsi come un testo unico
"compilativo", si sarebbe potuto sostenere la tesi che il testo unico trovi
applicazione per quelle norme che, essendo state recepite con le precedenti
leggi regionali , sono state interpretate dallo stesso testo unico. Ma, come
è stato sopra dimostrato, il testo unico del 2000 non può considerarsi
compilativo e, quindi, può trovare applicazione sul territorio della regione
a statuto speciale solo per effetto di un atto legislativo di recezione da
parte della assemblea regionale.

Vige infatti per la competenza esclusiva il principio della "prevenzione",
secondo cui la nuova legge statale che disciplina una materia già regolata
dalla legge regionale esplica la sua efficacia sul territorio della regione
solo se ed in quanto la fattispecie regolata non abbia già trovato
disciplina nella legge regionale e sia con essa compatibile (vedansi, per il
territorio siciliano, le due leggi regionali di recezione parziale 21
dicembre 1991 n. 48 e 7 settembre 1998 n. 23).

Si sarebbe potuto almeno sperare che con la emanazione del testo unico si
fosse finalmente posto un freno alla profluvie di innovazioni in materia di
enti locali, ma già con la legge finanziaria 2001 sono state modificate per
i piccoli comuni alcune norme approvate con il testo unico appena tre mesi
prima e questo esempio ci fa dubitare che voglia finalmente instaurarsi
quella tanto auspicata stabilità della legislazione, che si sarebbe dovuta
realizzare con la emanazione di un testo unico.